EUROCONSTITUTION

Avant-projet d’articles :
Constitution de la Confédération européenne

(Future annexe du traité introductif[27])

Titre I
De la Confédération européenne[28]

Article [1] : Statut. La Confédération européenne, association volontaire d’États souverains, succède à l’Union européenne et à la Communauté européenne instituées par les traités fondamentaux antérieurs[29]. Elle a la personnalité juridique internationale[30].

Article [2] : Raison d’être. La Confédération promeut entre les États membres et entre leurs peuples une union sans cesse plus étroite fondée sur l’exercice des compétences que lui assigne le titre [II] de la Constitution, cela dans le respect de la diversité[31].

Article [3] : Symboles[32]

Le drapeau confédéral représente un cercle de douze étoiles d’or sur fond bleu.

L’hymne confédéral est l’« Ode à la joie ».

La devise confédérale est : « Unis dans la diversité ».

Le 9 mai est « Journée de l’Europe ».

Titre II
Des compétences de la Confédération[33]

Article [4] : Principes généraux de compétence

1. Principe d'attribution. La Confédération a exclusivement les compétences qui lui sont déléguées dans la Constitution.

2. Principe de subsidiarité. La Confédération ne se substitue aux États membres que lorsque l’objectif poursuivi se prête mieux à une action confédérale qu’à une action intergouvernementale, nationale ou infranationale[34].

3. Principe de proportionnalité. L'action de la Confédération est proportionnée aux objectifs fixés dans la Constitution.

4. Principe de flexibilité[35]. Dans le silence de la Constitution, le Conseil de la Confédération européenne (ci-après : « Conseil »), statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission de la Confédération européenne (ci-après : « Commission ») prend les mesures appropriées. Ces mesures doivent être compatibles avec le droit confédéral tel que défini à l’article [10] de la Constitution ; le Parlement de la Confédération européenne (ci-après : « Parlement ») peut, à la majorité absolue[36], s’opposer à leur mise en application.

Article [5]: Les compétences confédérales générales

1. Renforcement des liens entre les États membres et entre les peuples. La Confédération a compétence pour prendre toute initiative correspondant à l’article [2] de la Constitution[37].

2. Conclusion d’accords internationaux. La Confédération a compétence pour conclure des accords internationaux dans les cas prévus par le droit confédéral ou si le Conseil le juge nécessaire[38].

Article [6] : Les compétences confédérales spéciales exclusives[39]. La Confédération a compétence exclusive dans les domaines suivants :

a) union douanière ;

b) politique commerciale commune ;

c) établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ;

d) gestion de la monnaie confédérale et politique monétaire confédérale;

e) conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique halieutique commune ;

Article [7] : Les compétences confédérales spéciales partagées

1. Politique extérieure et de sécurité commune

a) La Confédération définit une politique extérieure et de sécurité commune englobant la défense. Cette politique, qui doit être compatible avec le droit international, vise à garantir l’indépendance de la Confédération et des États membres et à promouvoir la coopération avec les États non membres et les organisations intergouvernementales[40].

b) En cas d’agression armée, la Confédération prend les mesures de légitime défense appropriées sous l’autorité exclusive du Conseil. Celui-ci tient le Parlement, le Président et la Commission informés[41].

c) Les États membres sont libres de leur propre politique extérieure et de sécurité, y compris dans le cadre d’accords extérieurs à la Confédération, sous réserve d’en tenir le Conseil informé et de ne pas prendre, promouvoir ni exécuter d’engagements contraires au droit confédéral.

d) La Confédération et les États membres n’emploient pas la force ni ne menacent de l’employer hors du cas de légitime défense en cas d’agression armée ou dans les autres circonstances prévues par la Charte des Nations Unies[42].

Si un État membre contrevient à cette interdiction, la Confédération utilise tous les moyens dissuasifs à sa disposition, y compris la suspension de droits en vertu de l’article [25] de la Constitution.

2. Assistance en cas de catastrophe

a) En cas de catastrophe naturelle ou anthropique, la Confédération assiste les États membres concernés à la demande de leurs autorités légales ou, en cas d’empêchement de ces autorités, de sa propre initiative.

b) Dans la mesure de ses compétences et de ses moyens, la Confédération tâche d’apporter la même assistance aux États non membres.

c) Aux fins des alinéas [a)] et [b)] ci-dessus, les décisions sont prises à l’unanimité des États effectivement représentés au Conseil.

d) Le présent paragraphe ne fait pas obstacle à ce qu’un ou plusieurs États membres assistent indépendamment les États affectés par la catastrophe à condition de ne pas contrevenir au droit confédéral.

3. Politique intérieure commune. La Confédération définit une politique intérieure commune garante, en particulier, de la liberté, de la sécurité et de la justice.

Article 8. Les coopérations renforcées entre États membres et les unions et associations d’États membres dans le cadre confédéral[43]

1. Coopérations renforcées

a) Conditions. Deux ou plusieurs États membres peuvent s’entendre pour mettre en œuvre des coopérations renforcées pourvu que celles-ci :

– soient compatibles avec le droit confédéral ;

– n’empiètent pas sur les compétences de la Confédération ;

– n’imposent pas d’obligations supplémentaires à la Confédération ni aux autres États membres ;

– soient ouvertes sans discrimination à tous les États membres prêts à accepter les objectifs, règles et décisions adoptés par les États qui participent à ces coopérations.

b) Agrément. Le projet de coopération renforcée est communiqué à la Commission, qui le transmet au Conseil et au Parlement avec ses recommandations.

Le Conseil peut agréer ou rejeter le projet en demandant le cas échéant d’y apporter des modifications. Le Parlement peut, à la majorité qualifiée[44], faire opposition au projet ou à la décision du Conseil. En cas de rejet par le Conseil ou d’opposition du Parlement, les États concernés ont la faculté de présenter un projet modifié.

2. Unions et associations d’États membres. Il n’est pas fait obstacle à l’établissement, à l’existence ou à l’accomplissement dans le cadre confédéral d’unions ou associations d’États membres pourvu que leurs objectifs soient compatibles avec le droit confédéral et ne se prêtent pas à l’application des traités.

Titre III
Des valeurs et du droit de la Confédération[45]

Article [9] : Les valeurs de la Confédération. La Confédération fait siennes les valeurs de liberté, d’égalité, de solidarité, de tolérance, de respect de la nature et de partage des responsabilités, proclamées lors du Sommet de l’an 2000 organisé sous les auspices des Nations Unies[46], de même que le principe de neutralité, en vertu duquel elle ne s’occupe pas d’activités et de questions philosophiques et religieuses sauf impératif d’ordre public confédéral.

Article [10] : Le droit confédéral

1. Définition. Le droit confédéral comprend le droit issu de la Constitution, des traités fondamentaux et traités connexes, des autres traités applicables à la Confédération, du droit international – en particulier des instruments internationaux relatifs aux droits fondamentaux de l’être humain – et des principes généraux du droit[47].

2. Primauté du droit confédéral. Dans les rapports des États membres avec la Confédération, le droit confédéral prime celui des États.

3. Droit antérieur. Le droit de l’Union européenne antérieur à l’entrée en vigueur de la Constitution demeure en vigueur mutatis mutandis à condition d’être compatible avec le droit confédéral.

Article [11] : Les droits fondamentaux[48]

1. Droits fondamentaux d’application directe

a) La Confédération reconnaît les droits fondamentaux et droits connexes inscrits dans les instruments internationaux des droits de l’homme applicables aux États membres.

b) À cet effet, un acte législatif organique reprendra la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, conjointement et solennellement proclamée à Nice le 8 décembre 2000 par le Parlement, le Conseil et la Commission, puis adaptée et reproclamée par eux à Strasbourg le 12 décembre 2007, avec les Explications connexes, sous réserve des modifications éventuellement jugées nécessaires eu égard à l’alinéa [a)] du présent paragraphe.

2. Droits fondamentaux appliqués en tant que principes généraux. La Confédération applique en tant que principes généraux du droit confédéral les droits fondamentaux garantis par les Pactes internationaux relatifs aux droits économiques et sociaux et aux droits civils et politiques[49] et par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales[50], dans la mesure où ces droits font partie du droit de tous les États membres quand bien même certains de ces États ne seraient pas formellement liés par les pactes et convention susmentionnés.

3. Principe de l’application maximale des droits fondamentaux. Aucune disposition de la Constitution, notamment l’alinéa [b)] du paragraphe [1] du présent article, n’a pour objet ou effet de restreindre la portée théorique ou pratique des droits fondamentaux telle que définie par chaque État membre à son usage interne.

Titre IV
De la gouvernance de la Confédération[51]

Article [12] : Source de la légitimité confédérale[52]. La Confédération tient sa légitimité d’une délégation partielle de l’exercice des pouvoirs souverains des États membres consentie par chacun d’entre eux conformément à ses règles constitutionnelles. Elle adhère aux principes et procédures de gouvernance énoncés aux articles [13] à [16] de la Constitution, qu’elle applique en tant qu’elle est concernée[53].

Article [13] : Démocratie participative[54]

1. Principe général. La démocratie, représentative ou directe, s’exerce avec la participation active des citoyens.

2. Suffrage universel et tirage au sort[55]

a) Le suffrage universel, direct et secret est de règle pour l’élection des représentants à tous les niveaux et pour les référendums.

b) Il peut être recouru au tirage au sort pour désigner des citoyens chargés d’exercer des fonctions d’observation, de contrôle, de recommandation et de rapport à caractère non décisionnel.

3. Système confédéral public de cyberconsultation et de cybervote[56]. Un système confédéral public de cyberconsultation et cybervote fiable et sécurisé sera mis en place. Ce cybersystème pourra être complété si besoin est par les moyens de consultation et de vote classiques.

4. Proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif[57]

a) Toute décision de la collectivité des citoyens confédéraux dans l’exercice de la démocratie directe prend la forme d’un acte législatif.

b) Le projet d’acte législatif peut porter sur la révision de la Constitution et toutes les matières relevant de la compétence du législateur, y compris l’abrogation ou la modification d’un acte législatif en vigueur ou déjà promulgué.

c) La proposition citoyenne peut porter sur un énoncé d’objectifs ou sur un projet d’acte législatif entièrement rédigé ; dans le premier cas, le Parlement établit et adopte l’acte législatif définitif conformément aux procédures habituelles.

5. Référendum confédéral[58]

a) Applicabilité. Les référendums confédéraux sont réalisés, par la voie du Système confédéral de cyberconsultation et de cybervote exclusivement, dans les cas prévus par la Constitution ou sur initiative citoyenne conformément à l’alinéa [b)] du présent paragraphe. Le référendum confédéral couvre l’ensemble des États membres ou, avec l’accord des États membres concernés, un ou plusieurs d’entre eux seulement.

b) Proposition citoyenne de tenue d’un référendum[59]. Tout acte législatif et tout projet d’acte législatif déposé au Parlement peut faire l’objet d’une proposition citoyenne de tenue d’un référendum.

c) Contrôle de constitutionnalité. Tout projet d’acte législatif, constitutionnel ou autre, devant faire l’objet d’un référendum confédéral est soumis préalablement à la Cour de justice de la Confédération (ci-après : « Cour de justice ») pour contrôle de constitutionnalité. En cas d’incompatibilité entre le projet et des dispositions constitutionnelles, il y a lieu de modifier le projet ou de modifier préalablement la Constitution.

d) Adoption, abrogation et modification des actes législatifs référendaires

i) Le projet d’acte législatif soumis au référendum est réputé adopté à condition 1) que la majorité absolue des électeurs inscrits ait participé à la consultation référendaire et 2) que la majorité absolue des votants ait approuvé le projet[60].

ii) L’acte législatif adopté par référendum est insusceptible de recours devant le Système juridictionnel de la Confédération européenne (ci-après : « Système juridictionnel »). Il ne peut être abrogé ou modifié que par voie de référendum organisé par le Président de la Confédération européenne (ci-après : « Président confédéral ») à la demande de la Commission, des députés confédéraux ou de la collectivité des citoyens confédéraux.

6. Élections et élus[61]

a) Non-cumul des mandats électoraux avec d’autres mandats ou activités[62]. Les mandats électoraux ne sont cumulables avec d’autres mandats ou activités publics ou privés que dans la mesure autorisée par voie d’acte législatif organique.

b) Candidature électorale collégiale. La Confédération met en place un mécanisme de candidature électorale collégiale permettant à des électeurs confédéraux de se présenter aux élections confédérales conjointement avec le candidat en titre pour assister ce dernier dans l’accomplissement de sa mission.

c) Rappel des élus. La Confédération met en place un système de rappel des élus.

7. Mise en œuvre du présent article. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Article [14] : État de Droit[63]. La Confédération, ses organes et ses agents ainsi que la collectivité des citoyens confédéraux[64] exercent leurs pouvoirs conformément au principe de l’état de Droit, savoir de manière non arbitraire.

Article [15] : Ordre public confédéral[65]. Les normes et principes sociaux communs à tous les États membres constituent l’ordre public confédéral.

Article [16] : Gouvernance socioéconomique[66]

1. Principes généraux. La Confédération fait siens les principes socioéconomiques suivants :

a) L’économie est au service de la société et de ses membres. En particulier, il incombe aux pouvoirs publics et à eux seuls de gérer et réguler la monnaie ;

b) Le développement doit être viable[67], savoir qu’il doit répondre aux besoins présents sans nuire à la capacité de répondre aux besoins futurs;

c) La liberté d’entreprise est garantie ;

d) La liberté de circulation des personnes, des biens et des services et la liberté d’établissement sont garanties à l’intérieur de la Confédération.

2. Modalités d’application. Les principes énoncés au paragraphe 1 du présent article s’entendent sous les réserves suivantes :

a) Dans l’exercice de ses compétences, la Confédération prend les mesures d’application dictées par l’intérêt général ;

b) Les biens désignés biens publics ne sont aliénables que par la loi de l’État membre concerné et, s’il y a lieu, par un acte législatif confédéral ;

c) Tout service d’intérêt général, y compris économique, impliquant égalité d’accès, continuité et adaptabilité aux besoins ainsi que tout monopole de fait constituent des services publics. Il appartient à la loi de chaque État membre concerné et, s’il y a lieu, à un acte législatif confédéral de fixer les modalités de prestation des services publics et d’ordonner éventuellement l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Article [17] : Principes et règles budgétaires[68]

1. Les principes et règles budgétaires de la Confédération sont arrêtés par voie d’acte législatif organique.

2. Tout projet d’acte législatif confédéral est accompagné d’un état des incidences budgétaires au niveau de la Confédération et des États membres. Cet état consiste en prévisions chiffrées correspondant aux objets de dépense et de recette[69].

Article [18] : Procédures décisionnelles[70]

1. Les définitions suivantes s’imposent à tous les organes de la Confédération :

a) Unanimité. Il y a unanimité lorsque tous les membres composant l’organe considéré[71] expriment la même volonté par un vote exprès.

b) Consensus. Il y a consensus quand une proposition est adoptée sans avoir été mise aux voix, en l’absence d’objection. Le consensus vaut unanimité.

c) Majorité absolue. La majorité absolue est définie comme la moitié plus un des membres composant l’organe ou le groupe considérés.

d) Majorité qualifiée. La majorité qualifiée est définie comme suit :

i) Au Conseil, au Comité ministériel du Conseil de la Confédération européenne (ci-après : « Comité ministériel ») et, s’il y a lieu, à la Commission, tant que les États membres sont au nombre de vingt-sept : 55 % des membres du Conseil, du Comité ministériel ou de la Commission représentant 15 États membres réunissant au moins 65 % de la population[72] de la Confédération[73], pourvu que moins de quatre États membres se prononcent contre la décision[74]. Sauf disposition expresse de la Constitution, le Conseil a la faculté de décider, à l’unanimité, de prendre à la majorité qualifiée une décision relevant de sa compétence ;

ii) Au Parlement et à l’Assemblée eurorégionale de la Confédération européenne (ci-après : « Assemblée eurorégionale ») : les deux tiers des membres composant le Parlement ou l’Assemblée.

e) Majorité simple(ou relative). La majorité simple (ou relative) est définie comme la pluralité des voix, savoir d’un nombre de voix supérieur à celui de chaque groupe de voix concurrent.

2. Délais. Sauf disposition contraire de la Constitution ou d’un traité applicable à la Confédération, les délais sont calculés conformément à la pratique du Conseil.

3. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Article [19] : Relations de la Confédération avec les associations de citoyens[75]. La Confédération établit un système de consultation avec les associations et organisations non gouvernementales dont l’activité couvre au moins deux États membres et dont les principes et règles ne sont pas incompatibles avec les siens.

Article [20] : Relations de la Confédération avec les pays tiers et les organisations interétatiques[76]. La Confédération promeut avec les pays tiers – plus particulièrement les pays voisins – et avec les organisations interétatiques une prospérité commune fondée sur la paix, l’amitié et la coopération.

Titre V
De l’adhésion et de l’appartenance à la Confédération[77]

Article [21] : Éligibilité. La Confédération est ouverte à tout État qui satisfait aux critères de cohésion géopolitique, sociale et économique définis et interprétés par elle et qui est en mesure d’intégrer l’acquis communautaire – savoir le bloc de droits et d’obligations liant tous les États membres existants dans le cadre de la Confédération[78].

Article [22] : Adhésion

1. L’État candidat adresse sa demande au Conseil. Celui-ci la communique à la Commission, au Parlement, à l’Assemblée eurorégionale et aux États membres de la Confédération[79].

2. Le Conseil, agissant à la majorité qualifiée conformément à l’article [18-1-d-i)], peut, sur proposition de la Commission et sauf opposition du Parlement à la majorité qualifiée[80], engager des négociations d’adhésion avec l’État candidat.

3. Les conditions d’adhésion sont consignées dans un accord entre la Confédération, agissant au nom des États membres, et l’État candidat. Les ajustements conséquentiels font l’objet d’une décision unanime du Conseil acceptée par l’État candidat[81].

4. L’accord est soumis à la ratification de tous les États membres et de l’État candidat conformément à leurs règles constitutionnelles.

5. L’adhésion prend effet le premier jour du deuxième mois calendaire suivant la date du dépôt du dernier instrument de ratification[82].

Article [23] : Application territoriale[83]. Le régime opérationnel spécial applicable à des parties intégrantes du territoire national d’États membres en raison de leurs caractéristiques géographiques et socioéconomiques et le régime d’association applicable aux territoires dépendant d’États membres sans faire partie intégrante de leur territoire national sont arrêtés par voie d’acte législatif organique.

Article [24] : Aménagement des obligations ou des droits d’un État membre[84]

1. Les obligations ou les droits d’un État membre peuvent être aménagés par accord spécial entre l’État considéré et la Confédération.

2. L’accord spécial visé au paragraphe [1] est négocié par la Commission, soumis au Conseil pour agrément unanime, puis soumis au Parlement pour adoption à la majorité qualifiée.

3. L’accord spécial est ensuite soumis à l’approbation de tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles. Il prend effet à la date à laquelle toutes les notifications d’approbation de ces États ont été déposées auprès du Président confédéral.

Article [25] : Suspension de droits d’un État membre[85]

1. Le Conseil peut, à la majorité qualifiée[86], adopter une décision constatant qu’un État membre n’est pas en mesure de se conformer à la Constitution et suspendant cet État de ses droits en partie ou en totalité. La décision prend effet sauf opposition du Parlement à la majorité qualifiée[87].

2. La décision peut être modifiée ou abrogée suivant la même procédure.

Article [26] : Retrait volontaire, demande de réadhésion[88]

1. Un État membre peut se retirer de la Confédération par notification de retrait adressée au Conseil.

2. Les modalités et conséquences du retrait font dès que possible l’objet d’un accord entre l’État membre et la Confédération. L’accord est négocié par la Commission, soumis au Parlement pour adoption à la majorité absolue, puis au Conseil pour agrément à la majorité qualifiée[89]. Il est soumis à l’approbation de tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles. Il prend effet à la date à laquelle toutes les notifications d’approbation de ces États ont été déposées auprès du Président confédéral.

3. En attendant l’entrée en vigueur de l’accord de retrait, le Conseil peut, à la majorité qualifiée, décider de mesures provisoires visant à assurer le bon fonctionnement de la Confédération. Les mesures provisoires ne préjugent pas de la teneur définitive de l’accord de retrait.

4. La demande de réadhésion relève de l’article [22] de la Constitution.

Titre VI
De la citoyenneté confédérale[90]

Article [27] : Condition de citoyenneté. Est citoyen de la Confédération quiconque possède la nationalité[91] d’un État membre. La citoyenneté confédérale s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.

Article [28] : Droits des citoyens[92]. Outre les droits fondamentaux, visés à l’article [11] de la Constitution, tout citoyen confédéral a notamment les droits suivants :

1) droit de circuler et séjourner librement sur le territoire de tous les pays membres ;

2) droit de vote et éligibilité lors des élections confédérales dans l’État membre de citoyenneté ou l’État membre de résidence habituelle ;

3) droit de vote et éligibilité lors des élections municipales dans l'État membre de résidence, dans les mêmes conditions que les citoyens de cet État pourvu que la constitution de l’État concerné ne l’interdise pas[93] ;

4) droit, lorsqu’il se trouve sur le territoire d'un pays tiers[94], à la protection diplomatique et consulaire de tout État membre représenté dans ce pays à défaut de pouvoir obtenir cette protection de son État de citoyenneté ou de son État de résidence habituelle ;

5) droit d’approcher par écrit tout organe confédéral dans la langue officielle confédérale de son choix et d’obtenir la réponse appropriée[95] dans la même langue ;

6) droit d’adresser à tout organe confédéral une pétition tendant à améliorer le fonctionnement de la Confédération. Si la pétition est appuyée par au moins un million de citoyens confédéraux[96], l’organe destinataire prend la mesure demandée ou soumet au Président confédéral un rapport avec ses recommandations, sur quoi le Président confédéral procède conformément à l’article [40-2)] de la Constitution.

Article [29] : Droits des non-citoyens[97]. Dans leurs rapports avec la Confédération, les non-citoyens ont au minimum les droits fondamentaux énoncés à l’article [11] de la Constitution sauf ceux dont l’exercice est réservé par nature aux citoyens confédéraux.

Titre VII
De l’organisation de la Confédération[98]

Article [30] : Généralités

1. La Confédération comprend les institutions et organismes visés aux chapitres [I à XI] du présent titre de la Constitution.

2. D’autres institutions et organismes peuvent être créés par révision du présent titre de la Constitution dans le cas d’une institution, par voie d’acte législatif organique dans le cas d’un organisme[99].

Chapitre I
Le Conseil de la Confédération européenne[100]

Article [31] : Statut et composition

1. Le Conseil de la Confédération européenne (« Conseil », « Conseil européen », « Conseil confédéral »), est l’institution interétatique collectivement représentative des États membres dans le cadre de la Confédération.

2. Il est composé des chefs d’État ou de gouvernement des États membres. Le chef de l’État peut s’y faire représenter par le chef du gouvernement. Le chef de gouvernement peut s’y faire représenter par le ministre des affaires étrangères.

3. Chaque État dispose d’une une seule voix décisionnelle au Conseil, même lorsque le chef de l’État et le chef du gouvernement y sont tous deux présents. Lorsque le chef du gouvernement représente le chef de l’État, il ne peut pas s’y faire représenter distinctement à titre de chef du gouvernement[101].

Article [32] : Pouvoirs

1. Le Conseil exerce le pouvoir intergouvernemental au sein de la Confédération. À ce titre, il est garant du respect de la souveraineté des États membres et de l’exécution des engagements internationaux applicables à la Confédération.

2. Le Conseil décide de toute question d’habilitation des représentants des États membres au Conseil lui-même et dans les autres organes de la Confédération[102].

3. Le Conseil a l’initiative des actes législatifs constitutionnels.

4. Agissant à la majorité qualifiée, il donne son agrément à la demande de dissolution du Parlement formulée par la Commission.

5. Agissant à l’unanimité, il peut différer l’exécution d’une décision du Système juridictionnel[103].

Article [33] : Organisation et fonctionnement

1. Le Conseil est présidé par le Président confédéral[104] ou, à défaut, par le représentant d’État membre le plus ancien dans cette fonction.

2. Le Conseil s’organise comme il l’entend dans le cadre de la Constitution.

3. Le Conseil prend ses décisions (« décisions confédérales ») par consensus sauf demande de mise aux voix émanant d’un de ses membres[105]. En cas de vote, l’unanimité est requise sauf dispositions particulières de la Constitution.

4. Les crédits de fonctionnement du Conseil et du Comité ministériel du Conseil sont arrêtés par le Conseil et inscrits d’office au budget de la Confédération dans les conditions fixées par l’acte législatif organique visé à l’article [18] de la Constitution.

Article [34] : Le Comité ministériel du Conseil de la Confédération européenne[106]. Le Comité ministériel du Conseil européen (« Comité ministériel », « Comité du Conseil »), organisme subordonné du Conseil, est constitué et fonctionne dans les conditions arrêtées discrétionnairement par celui-ci et sous son autorité exclusive.

Chapitre II
Le Parlement de la Confédération européenne[107]

Article [35] : Statut et composition

1. Statut. Le Parlement de la Confédération européenne, « Parlement confédéral », « Europarlement ») est l’institution législative de la Confédération.

2. Composition. Le Parlement comprend les eurodéputés élus par les citoyens de la Confédération au suffrage universel direct, libre et secret pour un mandat de cinq ans à compter de l’entrée en fonction, à raison d’un eurodéputé par million d’habitants à partir de dix millions d'habitants et, au-dessous de dix millions d'habitants, de cinq eurodéputés, plus un eurodéputé pour deux millions d'habitants[108].

Article [36] : Pouvoirs. Le Parlement :

a) représente la collectivité des citoyens confédéraux ;

b) élit le Président confédéral ;

c) a l’initiative de tous les actes législatifs confédéraux et les adopte définitivement en troisième lecture sauf disposition particulière de la Constitution ;

d) approuve le programme d’action de la Commission ;

e) contrôle l’action de la Commission et peut, à la majorité absolue, la censurer collectivement ou censurer un commissaire ;

f) formule des recommandations concernant l’organisation et le fonctionnement de la Confédération[109].

Article [37] : Organisation et fonctionnement

1. Présidence et vice-présidences. Le Parlement élit parmi ses membres un président et un premier et un deuxième vice-présidents. En son absence ou en cas d’empêchement constaté par le Parlement[110], le Président du Parlement est remplacé, dans l’ordre, par le premier ou le deuxième vice-président.

2. Sessions

a) Le Parlement tient une session annuelle ordinaire commençant de plein droit le deuxième mardi de mars.

b) Il se réunit en session extraordinaire à la demande de la Commission ou de la majorité absolue[111] des eurodéputés ou sur convocation du Président confédéral.

3. Ordre du jour

1) L’ordre du jour des sessions est fixé comme suit :

a) sessions ordinaires : par le Parlement en consultation avec la Commission et l’Assemblée eurorégionale

b) sessions extraordinaires : par l’autorité (Commission, eurodéputés ou Président confédéral) à l’origine de la session.

2) La Commission ou, agissant à la majorité absolue, le Parlement peut déclarer qu’une question est urgente, et cette question est examinée en priorité.

Les projets de résolution visant à censurer la Commission ont priorité absolue.

3) En cas de session extraordinaire demandée par la Commission ou d’urgence déclarée par elle, l’ordre du jour comporte obligatoirement en tant que premier point un vote sans débat sur les éventuelles motions de censure. Si la censure est votée, le Parlement n’est pas tenu d’examiner les autres questions inscrites à l’ordre du .jour.

4) L’ordre du jour d’une session ordinaire ou extraordinaire est modifiable à tout moment par accord entre la Commission et le Parlement.

4. Procédures
1) Les décisions parlementaires prennent la forme de résolutions, sauf que les projets d’acte législatif sont adoptés directement.

2) Un acte législatif fixe les autres procédures parlementaires.

5. Règlement intérieur. Le Parlement adopte son règlement intérieur.

6. Les autres modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre III
La Présidence de la Confédération européenne[112]

Article [38] : La Présidence (statut) et le Président (élection)

1. Statut. La Présidence de la Confédération européenne (« Présidence confédérale »), institution représentative de la Confédération au plus haut niveau, est confiée au Président de la Confédération européenne (« Président confédéral »).

2. Agrément des candidatures par le Conseil. Les candidatures à la présidence de la Confédération européenne sont agréées par le Conseil à la majorité qualifiée[113].

3. Élection. Le Président confédéral est élu par le Parlement à la majorité absolue, en trois tours si nécessaire – le deuxième tour étant limité aux trois candidats les mieux placés au premier tour, et le troisième tour aux deux candidats les mieux placés au deuxième tour. L’élection est répétée à partir du premier tour jusqu’à obtention de la majorité absolue par un candidat.

Article [39] : Mandature

1. La mandature du Président confédéral est de cinq ans à compter de la date de l’entrée en fonction. Le mandat n’est pas renouvelable consécutivement.

2. La charge de président confédéral devient vacante de plein droit à l’expiration du mandat ou à la date de la constatation par le Parlement, à la majorité absolue, d’un quelconque empêchement du titulaire[114].

Article [40] : Pouvoirs. Le Président confédéral :

1) préside le Conseil européen sans en être membre ;

2) veille au fonctionnement régulier des institutions et organismes confédéraux et peut appeler l’attention des institutions et des organismes confédéraux[115] sur toute question qu’il juge pertinente ;

3) désigne les membres de la Commission compte tenu de la composition du Parlement ;

4) promulgue les actes législatifs confédéraux ;

5) supervise les référendums confédéraux[116] ;

6) proclame les résultats des élections confédérales[117] ;

7) dissout le Parlement à la demande de la Commission agréée par le Conseil[118] ;

8) remplit telles autres fonctions qui sont prévues dans la Constitution.

Article [41] : Fonctionnement

1. Décisions et messages présidentiels. Le Président confédéral procède par décision ou message présidentiels.

2. Intérim. En cas d’absence ou d’empêchement[119] constatés par le Parlement, le Président confédéral est remplacé par le Président du Parlement ou, dans l’ordre, par le premier ou le deuxième vice-président.

Chapitre IV
L’Assemblée eurorégionale de la Confédération européenne et les eurorégions[120]

Article [42] : Statut et composition

1. Statut. L’Assemblée eurorégionale de la Confédération européenne (« Assemblée eurorégionale », est l’institution représentative des eurorégions.

2. Composition. L’Assemblée eurorégionale comprend les représentants eurorégionaux élus par les citoyens de la Confédération dans chaque eurorégion au suffrage universel direct, libre et secret pour un mandat de cinq ans à compter de la date de l’entrée en fonction, en conformité avec l’article [45] de la Constitution.

Article [43] : Pouvoirs

1. Pouvoirs généraux. L’Assemblée eurorégionale donne son avis sur les projets d’acte législatif et en général sur le fonctionnement de la Confédération, notamment du point de vue socioéconomique. Elle a l’initiative des actes législatifs constitutionnels.

2. Pouvoir linguistique. L’Assemblée eurorégionale est particulièrement responsable de la mise en œuvre les articles [80] et [81] de la Constitution relatifs aux langues.

Article [44] : Organisation et fonctionnement

1. Présidence et vice-présidences. L’Assemblée eurorégionale élit son président ainsi qu’un premier et un deuxième vice-président. En cas d’absence ou d’empêchement[121] constatés par l’Assemblée, le Président de l’Assemblée est remplacé, dans l’ordre, par le premier ou le deuxième vice-président.

2. Sessions et ordre du jour. Le calendrier des sessions et les ordres du jour de l’Assemblée eurorégionale sont arrêtés par l’Assemblée en fonction de l’ordre du jour du Parlement et en consultation avec la Commission. Celle-ci peut provoquer une session extraordinaire et faire inscrire un point prioritaire à l’ordre du jour. L’ordre du jour d’une session ordinaire ou extraordinaire est modifiable à tout moment par accord entre l’Assemblée, la Commission et le Parlement.

3. Décisions. L’Assemblée eurorégionale procède exclusivement par voie de résolution.

4. Règlement intérieur. L’Assemblée eurorégionale adopte son règlement intérieur.

5. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Article [45] : Les eurorégions[122]

1. Les États membres délimitent librement leurs eurorégions dans les conditions ci-après.

2. Toute partie du territoire national d’un État membre doit appartenir à une eurorégion.

3. Chaque État membre a la faculté de se constituer tout entier en une seule eurorégion.

4. Chaque eurorégion a droit à cinq représentants eurorégionaux au minimum, le nombre des représentants régionaux additionnels étant fixé par application du triple critère de la population, du produit régional brut (PRB) et de la superficie[123].

5. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre V
La Commission de la Confédération européenne[124]

Article [46] : Statut, composition, nomination des commissaires

1. Statut. La Commission de la Confédération européenne (« Commission », « Commission européenne », « Commission confédérale ») est l’institution exécutive de la Confédération.

2. Composition. La Commission est composée d’au moins autant de commissaires qu’il y a d’États membres. Tout commissaire doit avoir la nationalité d’un État membre, et tout État membre peut exiger qu’un candidat de son choix soit nommé commissaire[125].

3. Nomination des commissaires. Les commissaires sont nommés par le Président confédéral sur désignation par les États membres. Le Commissaire général et le Commissaire principal sont nommés parmi les commissaires en consultation avec les groupes parlementaires et avec l’agrément du Conseil. Le Vice-Commissaire général est nommé avec l’agrément du Commissaire général.

Article [47] : Mandature

1. La mandature de la Commission est de cinq ans à compter de la date de l’entrée en fonction, sauf démission ou censure.

2. La commission sortante reste en place jusqu’à entrée en fonction de la commission entrante.

Article [48] : Entrée en fonction. La commission entrante prend ses fonctions à la date de l’approbation de son programme d’action par le Parlement.

Article [49] : Pouvoirs

1. La Commission administre la Confédération par voie règlementaire ou quasi législative.

2. Elle a l’initiative de tous les actes législatifs confédéraux.

3. Elle peut, sous réserve de l’article [40-7], demander au Président confédéral de dissoudre le Parlement.

Article [50] : Procédure décisionnelle. La Commission prend ses décisions collégialement, par consensus ou selon la procédure qu’elle aura fixée à l’unanimité ou par consensus[126].

Article [51] : Responsabilité collégiale de la Commission, responsabilité individuelle des commissaires. La censure de la Commission ou d’un commissaire en vertu de l’article [36-e)] emporte démission de la Commission ou du commissaire concerné. La censure du Commissaire général emporte démission de la Commission.

Article [52] : Le Commissaire général et le Vice-Commissaire général[127]

1. Le Commissaire général :

a) dirige la Commission ;

b) participe aux réunions officielles du Conseil sans pouvoir décisionnel.

2. Le Vice-Commissaire général remplace le Commissaire général en son absence et exerce les autres fonctions que ce dernier lui délègue.

Article [53] : Le Commissaire principal aux relations extérieures et à la sécurité, Haut Représentant du Conseil[128]

1. Statut. Le Commissaire principal aux relations extérieures et à la sécurité, Haut Représentant du Conseil (« Commissaire principal»), est, en cette double qualité, soumis aux règles de fonctionnement de la Commission sous réserve de ses obligations en tant que Haut Représentant du Conseil.

2. Attributions. Le Commissaire principal gère la politique extérieure et de sécurité commune de la Confédération en accord avec la Commission et le Conseil. Il participe aux réunions officielles du Conseil sans voix décisionnelle.

3. Intérim. En l’absence prolongée ou en cas d’empêchement[129] du Commissaire principal, le Commissaire général désigne un commissaire pour le remplacer dans ses fonctions par rapport à la Commission. En pareil cas, le Conseil a la faculté de désigner un Haut Représentant intérimaire distinct.

Chapitre VI
Le Système juridictionnel de la Confédération européenne[130]

Article [54] : Statut. Le Système juridictionnel de la Confédération européenne (« Système juridictionnel », « Système juridictionnel confédéral ») est l’institution juridictionnelle confédérale.

Article [55] : Pouvoirs

1. Le Système juridictionnel interprète et applique le droit confédéral.

2. Aux fins du paragraphe [1] du présent article, le Système juridictionnel statue :

a) par jugement ou arrêt, sur les recours formés par un État membre ou un ex-État membre, le Conseil, le Parlement, l’Assemblée eurorégionale ou la Commission, ou par une personne physique ou morale ;

b) par avis, à titre préjudiciel et à la demande d’une juridiction nationale, sur l'interprétation du droit confédéral ou sur la validité d’actes adoptés par les organes confédéraux.

3. Le Système juridictionnel n’a pas compétence en matière non juridique.

4. Le Système juridictionnel est juge de sa compétence au cas par cas.

Article [56] : Organisation et fonctionnement

1. Structure. Le Système juridictionnel est composé des juridictions et du service listés aux paragraphes [3 à 8] du présent article. Le Président de la Cour de justice de la Confédération européenne est président du Système juridictionnel.

2. Indépendance fonctionnelle. Le Système juridictionnel et les juges rendent la justice en pleine indépendance.

3. Cour de justice de la Confédération européenne

a) La Cour de justice de la Confédération européenne (« Cour de justice », « Cour de justice confédérale »), juridiction confédérale suprême, comprend un juge par État membre. Les juges sont nommés par le Président confédéral sur désignation par les États membres. Tout juge doit avoir la nationalité de l’un des États membres, et tout État membre peut exiger qu’un candidat de son choix soit nommé juge à la Cour de justice[131]. Le Parlement peut, à la majorité absolue, s’opposer à toute nomination.

b) Le Président de la Cour de justice est élu par et parmi les juges de la Cour de justice pour un mandat de trois ans. En cas d’absence ou d’empêchement[132] constaté par le Parlement, il est remplacé par le juge le plus ancien à la Cour.

4. Tribunal de première instance de la Confédération européenne

a) Le Tribunal de première instance de la Confédération européenne (« Tribunal de première instance », « Tribunal confédéral de première instance ») comprend au moins un juge par État membre. Les juges sont nommés mutatis mutandis dans les mêmes conditions que les juges à la Cour de justice. Le Parlement peut, à la majorité absolue, s’opposer à toute nomination.

b) Le Président du Tribunal de première instance est élu par et parmi les juges du Tribunal pour un mandat de trois ans. En cas d’absence ou d’empêchement, il est remplacé par le juge le plus ancien au Tribunal.

5. Tribunal administratif de la Confédération européenne. Le Tribunal administratif[133] de la Confédération européenne (« Tribunal administratif », « Tribunal administratif confédéral »), tribunal spécialisé, statue sur les litiges entre la Confédération et ses agents exécutifs et juridictionnels. Les jugements du Tribunal administratif sont susceptibles d’appel devant le Tribunal de première instance. Les jugements d’appel rendus par ce dernier peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant la Cour de justice, pour non-conformité au droit confédéral exclusivement.

6. Autres tribunaux spécialisés. D’autres tribunaux spécialisés peuvent être créés par voie d’acte législatif.

7. Juges ad hoc. Par accord entre toutes les parties à la procédure, les formations de jugement de la Cour, du Tribunal de première instance et des tribunaux spécialisés peuvent être complétés par des juges ad hoc.

8. Procurature[134]. La Procurature, chargée de gérer les services administratifs du Système juridictionnel sous l’autorité du Président de la Cour de justice, président du Système juridictionnel, comprend un procureur général, des avocats généraux, des procureurs et le personnel additionnel nécessaire. Le Procureur général, les avocats généraux et les procureurs sont nommés par le Président confédéral, sur proposition de la Commission, sauf opposition du Parlement à la majorité absolue. Les autres membres de la Procurature sont nommés par la Commission en consultation avec le Président de la Cour de justice confédérale, Président du Système juridictionnel.

9. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre VII
La Cour des comptes de la Confédération européenne[135]

Article [57] : Statut et composition. La Cour des comptes de la Confédération européenne (« Cour des comptes », « Cour des comptes confédérale ») est une institution juridictionnelle spéciale. Elle comprend un conseiller par État membre, nommé par le Président confédéral sur désignation par les États membres. Tout conseiller doit avoir la nationalité de l’un des États membres, et tout État membre peut exiger qu’un candidat de son choix soit nommé conseiller. Le Parlement peut, à la majorité absolue, s’opposer à toute nomination.

Article [58] : Pouvoirs et fonctionnement

1. La Cour des comptes vérifie les comptes de la Confédération et veille à sa bonne gestion financière. À cette fin, elle émet des rapports annuels et spéciaux et, à la demande des institutions ou organismes confédéraux, des avis[136]. Les rapports comportent les recommandations de la Cour et rendent compte des suites données aux recommandations antérieures ; ils sont communiqués à toutes les institutions et à tous les organismes confédéraux.

2. Le Président de la Cour des comptes est élu par et parmi les conseillers de la Cour pour un mandat de trois ans. En cas d’absence ou d’empêchement constatés par le Parlement, il est remplacé par le conseiller le plus ancien.

3. Les conseillers de la Cour des comptes émettent leurs rapports et avis en pleine indépendance.

4. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre VIII
La Médiature de la Confédération européenne[137]

Article [59] : La Médiature (statut) et le Médiateur (élection)

1. La Médiature de la Confédération européenne (« Médiature confédérale », « Médiature »), institution confédérale, est confiée au Médiateur de la Confédération européenne (« Médiateur confédéral », « Médiateur »). Le Médiateur est élu par le Parlement à la majorité absolue, en trois tours si nécessaire, le deuxième tour étant limité aux trois candidats les mieux placés au premier tour et le troisième tour aux deux candidats les mieux placés au deuxième tour.

2. L’élection est répétée à partir du premier tour jusqu’à obtention de la majorité absolue par un candidat.

Article [60] : Mandature

1. La mandature du Médiateur est de cinq ans à compter de la date de l’entrée en fonction. Le mandat n’est pas renouvelable consécutivement.

2. La charge du Médiateur devient vacante de plein droit à l’expiration du mandat ou à la date de la constatation par le Parlement, à la majorité absolue[138], d’un quelconque empêchement du titulaire.

Article [61] : Pouvoirs et fonctionnement

1. Pouvoirs. Le Médiateur reçoit les plaintes de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire sur le territoire d’un État membre pour maladministration imputée à un organe ou agent confédéral.

2. Fonctionnement

a) Recommandations. Le Médiateur adresse des recommandations confidentielles à l’organe concerné.

b) Rapports. Le Médiateur émet un rapport annuel et, le cas échéant, des rapports spéciaux indiquant les problèmes rencontrés, les recommandations faites et les suites données.

c) Intérim. En cas d’empêchement constaté par le Parlement, le Président confédéral peut nommer un médiateur intérimaire.

d) Indépendance fonctionnelle. Le Médiateur exerce ses fonctions en pleine indépendance.

3. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre IX
La Banque centrale de la Confédération européenne[139]

Article [62] : Statut

1. La Banque centrale de la Confédération européenne (« Banque centrale », « BCE ») est l’institution confédérale chargée de gérer l’euro, monnaie de la Confédération.

2. Elle a la personnalité morale avec la capacité juridique correspondante.

Article [63] : Attributions et fonctionnement

1. Dans le cadre de la politique monétaire confédérale définie par la Commission avec l’approbation du Parlement et l’agrément du Conseil, la Banque centrale a pour attributions principales :

– d’émettre la monnaie confédérale ou d’en autoriser l’émission ;

– de conduire les opérations de change ;

– de détenir et gérer les réserves officielles de change des États membres ;

– d’assurer le bon fonctionnement des systèmes de paiement.

2. La Banque centrale exerce ses attributions et gère ses finances en toute indépendance fonctionnelle. Ses décisions publiques prennent la forme de règlements publiés au journal officiel de la Confédération[140].

3. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre X
L’Office statistique de la Confédération européenne[141]

Article [64] : Statut, attributions et fonctionnement

1. Statut et attributions. L’Office statistique de la Confédération européenne (« Office statistique », « Eurostat », « Office statistique confédéral ») est un organisme confédéral spécial. Il est chargé d’établir les statistiques de la Confédération et de collecter, d’interpréter et de gérer l’information correspondante dans le respect des critères de pertinence, d’objectivité, de fiabilité et de comparabilité.

2. Fonctionnement. L’Office statistique est administré par la Commission sous le contrôle d’un conseil de surveillance composé à parts égales de représentants du Conseil, du Parlement et de l’Assemblée eurorégionale. Ces représentants élisent parmi eux le président du conseil de surveillance.

3. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées par voie d’acte législatif organique.

Chapitre XI
La Banque européenne d’investissement[142]

Article [65] : Statut et fonctionnement. La Banque européenne d’investissement (« BEI ») est un organisme confédéral spécial. Elle a la personnalité morale avec la capacité juridique requise pour lui permettre de s’acquitter des fonctions qui lui sont attribuées par voie d’acte législatif organique, lequel reprendra mutatis mutandis la substance des accords internationaux qui ont créé cette banque.

Titre VIII
Des actes juridiques de la Confédération[143]

Article [66] : Généralités

1. Champ d’application des actes juridiques confédéraux

Les actes juridiques confédéraux ont pour objet exclusif l’exercice des compétences de la Confédération.

2. Hiérarchie des actes

a) Tout acte juridique confédéral doit être conforme aux actes juridiques confédéraux de niveau supérieur.

b) Nul acte juridique ne modifie un acte juridique antérieur de même niveau sauf disposition expresse de l’acte postérieur[144].

3. Pouvoir d’opposition des États membres[145]

a) Sans préjudice de l’article [55] de la Constitution, tout État membre peut, au Conseil, s’opposer à la mise en application d’un acte législatif, même adopté par référendum, ou d’un acte règlementaire au motif qu’il est contraire aux traités fondamentaux ou à un autre engagement international de la Confédération.

b) La mise en application d’un acte législatif ou règlementaire qui a donné lieu à opposition d’un État membre est suspendue jusqu’à ce que le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, ait fixé un régime d’application particulier tenant compte des objections de l’État membre opposant ou que la Cour de justice se soit prononcée.

Article [67] : Actes du Conseil (décisions confédérales)

1. Le Conseil procède par voie de décision confédérale. Celles qui visent à modifier l’application ou l’interprétation du droit confédéral sont publiées au journal officiel de la Confédération.

2. L’agrément d’une décision confédérale par le représentant d’un État membre au Conseil implique que cette décision n’est pas incompatible avec le droit de l’État concerné. Il appartient au représentant de l’État membre de s’assurer qu’il en est bien ainsi.

Article [68] : Actes législatifs (constitutionnels, organiques, ordinaires, cadres) du Parlement et de la collectivité des citoyens confédéraux

1. Généralités

a) Sauf les dispositions de l’article [84-1], relatif à la révision de la Constitution, tout projet d’acte législatif émane de la Commission, des députés confédéraux, ou de la collectivité des citoyens confédéraux en application de l’article [13-5] de la Constitution[146].

b) Le projet d’acte législatif est examiné en trois lectures par le Parlement et l’Assemblée eurorégionale, chaque lecture par l’Assemblée précédant la lecture correspondante par le Parlement et donnant lieu à une résolution de l’Assemblée contenant ses observations et recommandations. Le vote du projet par le Parlement en troisième lecture vaut adoption du projet ou, s’il y a lieu, approbation du texte parlementaire à soumettre au référendum[147].

c) L’acte législatif doit être conforme à la Constitution.

d) L’acte législatif est promulgué par le Président confédéral sur constatation par celui-ci que l’acte a été adopté régulièrement. Il est ensuite publié au journal officiel.

2. Actes législatifs constitutionnels. L’acte législatif constitutionnel a pour objet de modifier la Constitution. Sans préjudice du paragraphe [1] du présent article, il est soumis à la procédure spéciale prévue à l’article [84] de la Constitution.

3. Actes législatifs organiques. L’acte législatif organique précise l’application de dispositions de la Constitution. Il est soumis à la procédure spéciale prévue à l’article [82] de la Constitution.

4. Actes législatifs ordinaires. L’acte législatif ordinaire est l’expression habituelle de la volonté de la collectivité des citoyens confédéraux dans les domaines de compétence de la Confédération. Il peut opérer renvoi à une directive quasi législative.

5. Actes législatifs cadres. L’acte législatif cadre fixe des obligations de résultat[148] en laissant le choix des moyens aux autorités qu’il désigne.

Article [69] : Actes non législatifs du Parlement et de l’Assemblée eurorégionale (résolutions). Le Parlement et l’Assemblée eurorégionale peuvent adopter des résolutions. La résolution a valeur de recommandation quand elle s’adresse à des autorités extérieures ; elle est juridiquement contraignante quand elle concerne le fonctionnement interne de l’institution qui a adopté la résolution[149].

Article [70] : Actes du Président confédéral (décisions présidentielles, messages présidentiels)

1. Le Président confédéral procède par décisions présidentielles. Il communique par messages présidentiels avec les institutions et les organismes spéciaux et, quant il y a lieu, les autres organes confédéraux[150].

2. Les décisions présidentielles sont publiées au journal officiel.

Article [71] : Actes règlementaires de la Commission (directives quasi législatives, directives ordinaires), et des autres institutions, organismes et organes confédéraux (règlements)

1. Directives quasi législatives et ordinaires

a) Les directives quasi législatives sont prises par la Commission sur délégation contenue dans un acte législatif organique ou ordinaire en vue de préciser l’application de cet acte.

b) L’acte législatif de délégation fixe explicitement les conditions de la délégation notamment quant aux objectifs, au contenu, à la portée et à la durée de la délégation, quant aux modalités d’opposition ouvertes au Parlement et quant aux modalités de révocation de la délégation.

2. Règlements. Les règlements sont pris par les autres institutions, organismes et organes confédéraux dans l’exercice de leurs compétences exécutives.

Article [72] : Actes du Système juridictionnel (arrêts, jugements, avis). La Cour de justice rend des arrêts. Le Tribunal de première instance et les tribunaux spécialisés rendent des jugements. En outre, la Cour de justice émet des avis destinés aux juridictions nationales en vertu de l’article [55-2-b] de la Constitution.

Article [73] : Actes de la Cour des comptes (avis, rapports). La Cour des comptes émet des avis ainsi que des rapports annuels et des rapports spéciaux.

Article [74] : Actes du Médiateur (recommandations, rapports). Le Médiateur émet des recommandations destinées aux organes confédéraux concernés, ainsi que des rapports annuels et des rapports spéciaux.

Article [75] : Recours pour inconstitutionnalité ou illégalité[151]

1. Les actes législatifs peuvent faire l’objet de recours pour inconstitutionnalité devant le Système juridictionnel, de la part d’un État membre ou ex-membre y ayant intérêt, du Conseil, du Parlement, de l’Assemblée eurorégionale ou de la Commission.

2. Les actes règlementaires peuvent faire l’objet de recours individuels ou collectifs pour illégalité devant le Système juridictionnel, de la part de toute personne physique ou morale à laquelle l’acte a porté ou pourrait porter tort.

3. Le Système juridictionnel peut être saisi dès la publication du texte définitif de l’acte législatif ou règlementaire même avant son entrée en vigueur.

4. Les décisions définitives du Système juridictionnel s’imposent à tous les États membres ainsi qu’aux institutions, organismes et organes confédéraux.

Titre IX
Des agents de la Confédération[152]

Article [76] : Catégories d’agents confédéraux. Les agents confédéraux appartiennent à l’une des quatre catégories suivantes :

1) Représentants des États membres au Conseil confédéral ;

2) Agents politiques – le Président confédéral, les eurodéputés, les représentants eurorégionaux, les membres des organes décisionnels de la Banque centrale européenne et de la Banque européenne d’investissement, le Médiateur, et quiconque (excepté les membres du Conseil) est chargé d’une mission autre qu’exécutive ou juridictionnelle par la Confédération ;

3) Agents exécutifs :

i) fonctionnaires permanents – agents nommés pour une durée indéterminée conformément au statut général des agents exécutifs de la Confédération dans un emploi permanent de l’un quelconque de ses organes ;

ii) fonctionnaires contractuels – agents nommés pour une durée déterminée ou bien dans un emploi non permanent conformément au statut général ou à un statut particulier ;

4) Agents juridictionnels – les juges de la Cour de justice, du tribunal de première instance et des tribunaux spécialisés, les conseillers de la Cour des comptes, le Procureur général, les avocats généraux et les procureurs. À l’exception des agents de la Cour des comptes, qui seront dotés d’un statut particulier, les agents juridictionnels sont administrés par la Procurature générale sous la supervision du Président de la Cour de justice, président du Système juridictionnel.

Article [77] : Régime statutaire des agents exécutifs confédéraux

1. Les agents exécutifs, quel que soit l’organe d’appartenance, sont administrés par la Commission conformément au statut général des agents exécutifs confédéraux et éventuellement aux statuts particuliers pertinents.

2. Le statut général des agents exécutifs est établi par voie d’acte législatif organique.

3. Les statuts particuliers visés au paragraphe [1] du présent article sont établis par voie d’acte législatif ordinaire. Ils ne peuvent déroger au statut général que dans la mesure autorisée par celui-ci.

Article [78] : Représentativité, redditionalité et responsabilité des agents confédéraux et règlement des litiges entre les agents et la Confédération[153]

1. Représentativité. Les agents confédéraux, y compris les agents juridictionnels, représentent, dans la limite de leurs compétences, l’ensemble des États membres et la collectivité des citoyens confédéraux. Ils sont tenus d’agir à tout moment en conséquence.

2. Redditionalité. Tout agent confédéral, élu ou non, à l’exception des représentants des États membres au Conseil confédéral, est tenu de rendre compte de sa gestion dans les conditions suivantes :

a) Président confédéral, Commissaire général, Médiateur – au Parlement ;

b) Président de la Cour de justice, Président de la Cour des comptes – au Président confédéral ;

c) eurodéputés et représentants eurorégionaux – à la collectivité des citoyens confédéraux, sous la forme de rapports publics à tout le moins annuels comportant notamment l’état complet de leur participation aux réunions de l’organe d’appartenance et de ses organes subordonnés, de leurs propositions officielles, de leurs votes finals sur les projets d’acte législatif et de résolution, de leurs missions officielles (objectifs et résultats) et de leurs absences (y compris pour maladie) ;

d) autres agents politiques – par la voie hiérarchique ;

e) autres agents juridictionnels – par la voie hiérarchique ;

f) autres agents exécutifs – à l’autorité hiérarchique ;

3. Responsabilité

a) Responsabilité pénale

i) Les agents confédéraux sont pénalement responsables des infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions ou autrement.

ii) Les modalités de la mise en œuvre de la responsabilité pénale des agents confédéraux sont arrêtées par voie d’acte législatif en ayant en vue le seul intérêt de la Confédération.

b) Responsabilité civile

i) Les agents confédéraux sont civilement responsables, dans les conditions du droit ordinaire, des actes étrangers à l’exercice de leurs fonctions.

ii) En cas de préjudice imputé à un agent confédéral agissant dans l’exercice de ses fonctions, l’action civile est dirigée contre la Confédération et non contre l’agent.

iii) Si le préjudice résulte d’une faute lourde de l’agent, il appartient à la Confédération d’actionner celui-ci devant la juridiction compétente pour obtenir le remboursement des frais correspondants.

c) Responsabilité disciplinaire. Indépendamment de leur éventuelle responsabilité pénale ou civile, les agents confédéraux sont disciplinairement responsables devant l’autorité hiérarchique. Les conditions de la mise en œuvre de cette responsabilité sont arrêtées par voie d’acte législatif en ce qui concerne les agents politiques et juridictionnels, et par voie d’acte règlementaire en ce qui concerne les agents exécutifs.

4. Immunité absolue des représentants des États membres au Conseil confédéral. Les membres du Conseil confédéral, représentants des États membres souverains, bénéficient d’une immunité absolue par rapport à la Confédération.

5. Règlement des litiges entre la Confédération et ses agents. Les litiges entre la Confédération et ses agents sont jugés :

a) s’agissant des agents politiques et juridictionnels – par la Cour de justice ;

b) s’agissant des agents exécutifs – par le Tribunal administratif visé à l’article [56-5] de la Constitution.

Article [79] : Régime de responsabilité applicable à la Confédération en tant que telle et à ses organes[154].

1. La Confédération et les organes confédéraux n’encourent aucune responsabilité pénale.

2. La Confédération est civilement responsable de la réparation des dommages directs[155] imputables à elle-même ou à ses organes ou agents opérant dans l’exercice de leurs fonctions.

Titre X
Des langues de la Confédération[156]

Article [80] : Les langues officielles de la Confédération

1. Les langues officielles des États membres sont langues officielles de la Confédération. D’autres langues peuvent être désignées comme langues officielles par l’Assemblée eurorégionale à la demande des eurorégions à condition de satisfaire aux paragraphes 2 et 3 ci-après.

2. Chaque eurorégion concernée contribue au budget linguistique confédéral à proportion des dépenses supplémentaires résultant de la désignation d’une langue officielle effectuée par l’Assemblée eurorégionale sur sa proposition ou avec son accord.

3. La Confédération assure la complète et effective égalité d’utilisation de toutes ses langues officielles en fonction des besoins exprimés par les États membres et par les eurorégions et des moyens disponibles.

Article [81] : Promotion des langues confédérales. La Confédération tient les langues confédérales pour une richesse commune essentielle qu’elle entend développer dans l’intérêt de la diversité.

Titre XI
Des actes législatifs organiques[157]

Article [82] : Procédure

1. L’acte législatif organique est soumis à la procédure générale prévue à l’article [68-1] de la Constitution, complétée et modifiée par la procédure spéciale prévue aux paragraphes [2] à [4] du présent article.

2. Sauf référendum confédéral, tout acte législatif organique est adopté par le Parlement à la majorité qualifiée[158].

3. L’acte législatif organique ne renvoie pas à un acte règlementaire les dispositions dont la Constitution prévoit expressément qu’elles doivent être prises par voie d’acte législatif organique.

4. Des électeurs confédéraux au nombre de cinq millions au moins ont le droit de s’opposer à la mise en application de tout acte législatif organique non adopté par référendum. En pareil cas, l’acte est réexaminé par le Parlement conformément au paragraphe [2] du présent article.

Article [83] : Questions prioritaires à régler par voie d’acte législatif organique. Dès que possible après l’entrée en vigueur de la Constitution, sont mis en place les actes législatifs organiques correspondant aux objets suivants :

Reprise, éventuellement avec modifications, des dispositions de la Charte des droits fondamentaux reproclamée en 2007 – article [11-1-b]

Modalités de la démocratie participative – article [13-7]

Procédures décisionnelles – article [18-3]

Principes et règles budgétaires, y compris les règles relatives aux crédits de fonctionnement du Conseil confédéral – articles [18] et [33-4]

Régime territoriaux (régime opérationnel spécial, régime d’association) – article [23]

Organisation et fonctionnement du Parlement – article [37-6]

Organisation et fonctionnement de l’Assemblée eurorégionale – article [44-5]

Eurorégions – article [45-5]

Structure et fonctionnement du Système juridictionnel – article [56-9]

Fonctionnement de la Cour des comptes – article [58-4]

Fonctionnement de la Médiature – article [61-3]

Attributions et fonctionnement de la Banque centrale européenne – article [63-3]

Fonctionnement de l’Office statistique (Eurostat) – article [64-3]

Fonctionnement de la Banque européenne d’investissement – article [65]

Statut général des agents exécutifs confédéraux – article [77-2)

Titre XII
De la révision de la Constitution[159]

Article [84] : Procédure spéciale

1. La Constitution est modifiable par voie d’acte législatif constitutionnel. La révision s’effectue comme indiqué ci-après.

2. Le Conseil, le Parlement, l’Assemblée eurorégionale[160], la Commission et la collectivité des citoyens confédéraux ont l’initiative de la révision.

3. L’acceptation de la révision est consignée par chaque État membre dans une notification remise pour dépôt au Président confédéral.

4. En outre, la révision est soumise à l’approbation référendaire des citoyens de chaque État membre. En cas d’impossibilité d’une procédure référendaire nationale, la Confédération organise un référendum confédéral spécial en recourant au système confédéral public de cyberconsultation et de cybervote prévu à l’article [13-3] de la Constitution.

Article [85] : Entrée en vigueur de la révision[161]. L’acte législatif constitutionnel portant révision de la Constitution entre en vigueur à la date à laquelle les notifications d’acceptation de tous les États membres ont été reçues en dépôt par le Président confédéral sauf disposition particulière dudit acte législatif. Le dépôt ne peut être effectué qu’après approbation des citoyens européens conformément à l’article [84-4] de la Constitution.

__________

Notes justificatives thématiques

[1] Traités fondamentaux et autres textes relatifs à l’Union européenne (par ordre chronologique, avec les hyperliens Internet)

NB : La liste ci-après est basée sur l’information officielle fournie sur le site Europa de l’Union européenne (voir note [2-42]) et, à défaut sur les autres sources disponibles.

À noter que les hyperliens sont susceptibles de modification ou de suppression dans le temps : merci de signaler les erreurs et mises à jour nécessaires au coordonnateur provisoire (euroconstitution.org@hotmail.com).

1. Déclaration de Robert Schuman formulant les principes d’une Europe unie, Paris, 9 mai 1950 [Objectif atteint.]

– http://europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_fr.htm

2. Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, avec annexes I, II et III, signé à Paris le 18 avril 1951 [Entré en vigueur le 24 juillet 1952. Conclu pour une période de 50 ans, a expiré le 23 juillet 2002.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11951K/tif/11951K.html (texte français)

– http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_ecsc_fr.htm (historique)

3. Traité instituant la Communauté économique européenne, avec annexes : Listes I-IV, 11 Protocoles, et Convention d'application relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté avec deux protocoles à la Convention, signé à Rome le 25 mars 1957 [Entré en vigueur le 1er janvier 1958.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11957E/tif/11957E.html

4. Protocole sur les statuts de la Banque européenne d'investissement, annexé au traité instituant la Communauté économique européenne (n^o 3 de la présente liste) [Entré en vigueur le 1er janvier 1958.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11957E/tif/11957E.html

5. Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom), avec annexes I à V et trois protocoles, signé à Rome le 25 mars 1957 [Entré en vigueur le 25 mars 1957]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11957K/tif/11957K.htm (texte français)

– http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_euratom_fr.htm (information générale sur l’Euratom)

6. Traité de fusion, signé à Bruxelles le 8 avril 1965, Journal officiel des Communautés européennes, 152 du 13 juillet 1967 [Entré en vigueur le 1er juillet 1967.]

– http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1967/152&oj_vol=1&lang=FR&series=JOP&page_first=1&page_last=22 [pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel.]

7. Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, signé à Bruxelles le 8 avril 1965, Journal officiel de l’Union européenne, C 321 E du 29 décembre 2006 [Entré en vigueur le 1^er juillet 1967.] [Protocole annexé au traité de fusion – voir nº 6 de la présente liste.]

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12006E/PRO/36:FR:HTML

8. Protocole sur les Antilles néerlandaises, signé à Bruxelles le 8 avril 1965, Journal officiel, 150 du 1^er octobre 1964 [Entré en vigueur le 1^er juillet 1967.] [Protocole annexé au traité de fusion – voir nº 6 de la présente liste.] – http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1964/150&oj_vol=1&lang=FR&series=JOP&page_first=2413&page_last=2419 [pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel]

9. Traité modifiant certaines dispositions budgétaires, signé le 22 avril 1970, Journal officiel, L 2 du 2 janvier 1971 [Entré en vigueur le 1er janvier 1971.]

– http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1971/2&oj_vol=1&lang=FR&series=JOL&page_first=1&page_last=12 [pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel]

10. Traité d’adhésion du Royaume-Uni, du Danemark et de l'Irlande, signé le 22 janvier 1972, Journal officiel, L 73 du 27 mars 1972, et Décision d'adaptation (1973), Journal officiel des Communautés européennes, L 2 du 1er janvier 1973 [Entré en vigueur le 1er janvier 1972.]

– http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1972/73&oj_vol=1&lang=FR&series=JOL&page_first=NA&page_last=NA

[pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel]

11. Traité modifiant certaines dispositions financières, signé le 22 juillet 1975, Journal officiel des Communautés européennes, L 359 du 31 décembre 1977 [Entré en vigueur le 1^er juin 1977.]

– http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1964/150&oj_vol=1&lang=FR&series=JOP&page_first=2413&page_last=2419 [pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel]

12. Traité d’adhésion de la Grèce, signé le 28 mai 1979, Journal officiel des Communautés européennes, L 291 du 19 novembre 1979 [Entré en vigueur le 1er janvier 1981.]

– http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1979/291&oj_vol=1&lang=FR&series=JOL&page_first=1&page_last=185 [pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel]

13. Traité sur le Groenland, signé le 13 mars 1984, Journal officie des Communautés européennes, L 29 du 1er février 1985 [Entré en vigueur le 1er janvier 1985.]

– http://eur-lex.europa.eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1985/29&oj_vol=1&lang=FR&series=JOL&page_first=1&page_last=7 [pour obtenir le texte officiel gratuitement par courriel]

14. Traité d’adhésion de l'Espagne et du Portugal, signé le 12 juin 1985, Journal officiel des Communautés européennes, L 302 du 15 novembre 1985 [Entré en vigueur le 1er janvier 1986.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11985I/tif/JOL_1985_302__1_FR_0005.pdf

15. Acte unique européen, signé à Luxembourg le 17 février 1986 et à La Haye (Pays-Bas) le 28 février 1986, avec déclarations 1-11 (adoptées) et déclarations 1-9 (notées), Journal officiel des Communautés européennes, L 169 du 29 juin 1987 [Entré en vigueur le 1er juillet 1987.]

– http://constitution-europeenne.info/special/acte2005.pdf [en l’absence d’une source officielle UE directement accessible]

16. Traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht (Pays-Bas) le 7 février 1992, avec 17 protocoles, Accord sur la politique sociale conclu entre les États membres de la Communauté européenne à l’exception du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, et Acte final auquel sont annexées 34 déclarations, Journal officiel des Communautés européennes, C 191 du 29 juillet 1992 [Entré en vigueur le 1^er novembre 1993.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html

17. Traité d’adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, signé à Corfou (Grèce) le 24 juin 1994, Journal officiel n° C 241 du 29 août 1994 ; avec Acte relatif aux conditions d’adhésion et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, Journal officiel des Communautés européennes, L 1 du 1er janvier 1995 [Entré en vigueur le 1er janvier 1995.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11994N/htm/11994N.html

18. Traité d'Amsterdam, signé à Amsterdam le 2 octobre 1997, Journal officiel des Communautés européennes, C 340 du 10 novembre 1997 [Entré en vigueur le 1er novembre 1993.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html

19. Charte des droits fondamentaux, proclamée solennellement à Nice (France) le 7 décembre 2000, par le Parlement européen, le Conseil européen et la Commission européenne, Journal officiel des Communautés européennes, C 364/01 du 18 décembre 2000 ; avec les Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux en date du 19 octobre 2000, établies sous la seule responsabilité du Bureau de la Convention, préalablement à l’adoption de la Charte elle-même, pour servir à l’interprétation de celle-ci (sans force juridique propre), document CONVENT 49, CHARTE 4473/1/00 REV 1 (version française) [Ont pris effet le 7 décembre 2000. Ces dispositions ont été remplacées le 1er décembre 2009, date de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (nº 29 de la présente liste), par la version reproclamée et adaptée le 12 décembre 2007 (voir nº 28 de la présente liste).]

– http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf (Charte)

– http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/04473_fr.pdf (Explications)

20. Traité de Nice modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes, signé à Nice (France) le 26 février 2001, avec : Protocole sur l'élargissement de l'Union européenne, annexé au traité sur l'Union européenne et aux traités instituant les Communautés européennes; Protocole sur le statut de la Cour de justice, annexé au traité sur l'Union européenne, au traité instituant la Communauté européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ; Protocole relatif aux conséquences financières de l'expiration du traité CECA et au Fonds de recherche du charbon et de l'acier et Protocole relatif aux conséquences financières de l'expiration du traité CECA et au Fonds de recherche du charbon et de l'acier, annexés au TICE; et Acte final [avec en annexe déclarations 1-24 (adoptées) et déclarations 1-3 (notées)], Journal officiel des Communautés européennes, C 80 du 10 mars 2001 [Entré en vigueur le 1er février 2003.]

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/12001C/htm/12001C.html

21. Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne, adoptée le 15 décembre 2001 à Laeken (Belgique) par le Conseil européen, bulletin UE 12-2001 publié le 15 février 2002, annexe I aux conclusions de la présidence (2/5)

– http://european-convention.eu.int/pdf/lknfr.pdf

– http://europa.eu/bulletin/fr/200112/i1027.htm (historique)

22. Traité d’adhésion des dix nouveaux États membres (République tchèque, 'Estonie Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovénie et Slovaquie), signé à Athènes le 16 avril 2003, avec Appendices des annexes IV, V, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII et XIV de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la République tchèque, de l'Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie, Journal officiel de l’Union européenne, C 227 E du 23 septembre 2003, et 236 du 23 septembre 2003 [Entré en vigueur le 1^er mai 2004.]

– http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2003:236:SOM:FR:HTML

23. Accord institutionnel – Mieux légiférer entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, signé le 16 décembre 2003, Journal officiel de l’Union européenne, C 321 du 31 décembre 2003 [A pris effet le 16 décembre 2003.]

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:FR:PDF

24. Traité établissant une Constitution pour l’Europe (articles I-1 à III-448), signé à Rome le 29 octobre 2004, avec protocoles annexés n^os 1-36, annexes I et II, déclarations 1-30 relatives à des dispositions de la Constitution, déclarations 31-41 relatives à des protocoles annexés à la Constitution, et déclarations d’États membres 42-50, Journal officiel de l’Union européenne, C 310 du 16 décembre 2004, ISSN 1725-2431 [Abandonné.]

– http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ%3AC%3A2004%3A310%3ASOM%3AFR%3AHTML

25. Traité relatif à l’adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne, avec protocole, annexes I à IX, Acte final et déclarations, signé à Luxembourg le 25 avril 2005, Journal officiel de l’Union européenne, L 157 du 21 juin 2005 [Entré en vigueur le 1er janvier 2007.]

– http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2005:157:SOM:FR:HTML

25a. Version consolidée des traités, annexes, protocoles, etc., de l’Union européenne tels qu’applicables avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

– Traité sur l’Union européenne (TUE – articles 1-53)

– Traité instituant la Communauté européenne (TICE – articles 1-314)

avec annexes I et II au TICE ; protocoles nº1(annexé au TUE), protocoles n^os2-5 (annexés au TUE et au TICE) ; protocoles n^os6 (relatif au statut de la Cour de justice, avec annexe relative au Tribunal de la fonction publique) à 10 (annexés au TUE, au TICE et au traité instituant l’Euratom) ; protocoles n^os11-35 (annexés au TICE) ; et protocole nº36 (annexé au TICE et au traité Euratom)

Journal officiel de l’Union européenne, C 321 E du 29 décembre 2006

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:FR:pdf

[NB : Version consolidée officieuse au 29 décembre 2006 intégrant les modifications apportées par le traité d’Athènes du 16 avril 2003 ; plus, en Appendice, les Modifications du droit primaire suite à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne (entrées en vigueur le 1^er janvier 2007). Avec l’avis suivant des autorités de l’Union :

« Cette publication contient les versions consolidées du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne, dans lesquelles ont été intégrées les modifications apportées par le traité d’Athènes, signé le 16 avril 2003. Elle reprend aussi l’ensemble des protocoles annexés à ces traités, tels que modifiés par l’acte d’adhésion de 2003. Ce texte constitue un outil de documentation n'engageant pas la responsabilité des institutions. »

Cette version consolidée ne contient pas de déclarations des États membres. Il est à présumer que celles faites lors de l’adoption du traité de Nice (nº 20 de la présente liste) sont restées applicables jusqu’au 30 novembre 2009, le jour précédant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (nº 29), sous réserve des compléments et ajustements découlant éventuellement des actes entrés en vigueur entre-temps.

Une absolue transparence du droit en vigueur étant la condition sine qua non de la démocratisation et du bon fonctionnement des institutions européennes, on ne peut trop insister sur la nécessité de pouvoir accéder à tout moment au texte officiel consolidé, complet et exact, des traités européens, y compris les annexes, protocoles et déclarations connexes.]

26. Déclaration de Berlin du 25 mars 2007 à l’occasion du cinquantenaire de la signature des traités de Rome, signée au nom des citoyens de l’Union européenne par les chefs d’État ou de gouvernement des 27 pays membres. [Cette déclaration envisageait « d’asseoir l’Union européenne sur des bases communes rénovées d’ici les élections européennes de 2009 ». Elle a pris effet le 13 décembre 2007 date de la signature du traité de Lisbonne – voir nº 29 de la présente liste. Les élections européennes ont eu lieu en juin 2009, mais le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009 seulement.]

– http://www.traitederome.fr/fr/la-commemoration-du-cinquantenaire-du-traite-de-rome/actualites/actualite/article/2007/03/25/declaration-de-berlin.html?xtor=EPR-11

27. Conclusions de la Présidence du Conseil européen tenu à Bruxelles les 21 et 22 juin 2007, Note de transmission 111/77/1/07 Rev 1/Concl 2, Bruxelles, 23 juillet 2007

– http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/94933.pdf

28. Charte des droits fondamentaux, conjointement et solennellement proclamée à Nice le 7 décembre 2000, telle que reprise, adaptée et proclamée à Strasbourg (France) le 12 décembre 2007 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission ; avec les Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux, établies initialement sous la responsabilité du présidium de la Convention qui a élaboré ladite Charte, mises à jour sous la responsabilité du présidium de la Convention européenne, compte tenu des adaptations apportées au texte de la Charte par ladite Convention (notamment aux articles 51 et 52) et de l’évolution du droit de l’Union (pour servir à l’interprétation de la Charte, sans force juridique propre), Journal officiel, C 303/01 et 303/02 du 14 décembre 2007 [Avec effet le 1er décembre 2009, date de l’entrée en en vigueur du traité de Lisbonne (nº 29 de la présente liste), en remplacement du nº 19.]
– http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdfL

29. Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, avec protocole annexé nº 1 (et annexe Tableaux de correspondance visée à l'article 2 dudit protocole), protocole annexé nº 2, annexe, et Acte final de la Conférence des représentants des États membres (avec, en annexe, déclarations 1-43 relatives à des dispositions des traités, déclarations 44-50 annexées à des protocoles annexés, et déclarations d’États membres 51-65), signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, Journal officiel de l’Union européenne, C 306 du 17 décembre 2007 [Entré en vigueur le 1^er décembre 2009.]

– http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:FR:HTML

29a. Versions consolidées du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne tels que modifiés par le traité de Lisbonne, avec 37 protocoles, deux annexes et 65 déclarations, et tableaux de correspondance, Journal officiel de l’Union européenne, C 115 du 9 mai 2008 [En vigueur depuis le 1^er décembre 2009 : voir nº 29 de la présente liste de la présente liste.]

– http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:FR:HTML (page de référence générale)

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0013:0045:FR:PDF (traité sur l’Union – articles 1-55)

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:FR:PDF (traité sur le fonctionnement de l’Union – articles 1-358)

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0201:0328:FR:PDF (protocoles n^os 1-37)

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0329:0334:FR:PDF (annexes I et II)

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0335:0359:FR:PDF (déclarations annexées à l’Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité : déclarations n^os 1-43 relatives à des dispositions des traités ; n^os 44-50, relatives à des protocoles annexés aux traités ; n^os 51-65 – déclarations d’États membres)

– http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0361:0388:FR:PDF (tableaux de correspondance des numérotations des anciens et des nouveaux traités)

30. Conclusions de la Présidence du Conseil européen à l’isssue de la réunion des 11 et 12 décembre 2008, Note de transmission 17271/08 CONCL 5, Bruxelles, 12 décembre 2008

– http://ec.europa.eu/sport/information-center/doc/timeline/declaration_du_conseil_sur_le_sport_fr.pdf [voir notamment partie I concernant la ratification et la mise en vigueur du traité de Lisbonne]

31. Discours-bilan du président du Conseil européen, le 16 décembre 2008 au Parlement européen (concernant notamment la « complémentarité » de la politique de défense de l’Union par rapport à l’OTAN, et l’éventuelle procédure de ratification de modifications du traité de Lisbonne – en particulier du « fait nouveau » du maintien d’un commissaire par État membre)

– http://www.elysee.fr/president/les-dossiers/europe/la-presidence-francaise-de-l-union-europeenne-pfue-/la-presidence-francaise-de-l-union-europeenne.5295.html (enregistrement sonore)

32. Conclusions de la Présidence du Conseil européen suite à la réunion des 18 et 19 juin 2009, Note de transmission 11225/09 CONCL 2, Bruxelles, 19 juin 2009

– http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/09/2&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage=en

33. Jugement de la Cour constitutionnelle allemande déclarant la loi approuvant le traité de Lisbonne compatible avec la Loi fondamentale allemande, et déclarant inconstitutionnelle la loi connexe relative à l’extension et au renforcement des droits du Parlement et du Sénat fédéraux en rapport avec l’Union européenne dans la mesure où cette loi n’institue pas des modalités de participation adéquates, Cour constitutionnelle allemande, 30 juin 2009

– http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html (original allemand)

– http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208fr.html (traduction française)

34. The Lisbon Treaty – White Paper, Gouvernement irlandais, 8 juillet 2009

– http://foreignaffairs.gov.ie/uploads/documents/EU%20Division/EU%20Reform%20Treaty/white%20paper%20-%20final%20-%20low%20res%20from%20printers%20-%20020709.pdf

35. État des ratifications du traité de Lisbonne jusqu’au dépôt de l’instrument compris, Wikipedia (anglais seulement)

– http://en.wikipedia.org/wiki/Ratification_of_the_Treaty_of_Lisbon

[2] Autres sources et instruments particulièrement utilisés pour le présent avant-projet d’articles (par ordre chronologique, avec les hyperliens Internet)

À noter que les hyperliens sont susceptibles de modification ou de suppression dans le temps : merci de signaler les erreurs et mises à jour au coordonnateur provisoire (euroconstitution.org@hotmail.com).

1. Déclaration d’indépendance américaine, adoptée à Philadelphie (Pennsylvanie) le 4 juillet 1776 par le Congrès continental (traduction française de Thomas Jefferson, avec reproduction du fac-similé gravé en 1823 par l’imprimeur William J. Stone à partir de l’original anglais)

– http://fr.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9claration_d'ind%C3%A9pendance_des_%C3%89tats-Unis

2. Déclaration française des droits de l’Homme et du Citoyen, 26 août 1789, reproduite en tête de la Constitution du 14 septembre 1791 (décret de l’Assemblée nationale en date du 3 septembre 1791) avec modification de l’article XVII du texte de 1789 : « La propriété » au lieu de « Les propriétés » (texte auquel renvoie le préambule de la Constitution française du 4 octobre 1958)

– http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/const01.htm

3. Constitution de la République française (comprenant la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’Acte constitutionnel), adoptée à Paris par la Convention nationale le 6 messidor an I (24 juin 1793), et acceptée par référendum le 23 thermidor an I (10 août 1793) [Cette constitution n’a jamais été mise en application, la Convention nationale ayant décrété le gouvernement révolutionnaire jusqu’au rétablissement de la paix.]

– http://fr.wikisource.org/wiki/Constitution_du_24_juin_1793

4. Les Quatorze points du Président Wilson, 8 janvier 1918

– http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/maintien-paix/14points.shtml [français]

– http://wwi.lib.byu.edu/index.php/President_Wilson%27s_Fourteen_Points [anglais – discours intégral devant le Congrès des États-Unis]

5. Pacte de la Société des Nations, instauré par le traité de Versailles, adopté par la Conférence de la Paix le 28 avril 1919 et signé le 28 juin 1919 [Entré en vigueur le 10 janvier 1920, en même temps que la Constitution de l’Organisation internationale du Travail, comprise dans le traité.]

– http://www.herodote.net/Textes/tVersailles1919.pdf

6. Charte des Nations Unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945 [Entrée en vigueur le 24 octobre 1945.] – http://www.un.org/fr/documents/charter/pdf/charter.pdf

7. Statut de la Cour internationale de Justice (annexé à la Charte) [Entré en vigueur le 24 octobre1945.]

– http://www.icj-cij.org/documents/index.php?p1=4&p2=2&p3=0&lang=fr&PHPSESSID=0f7d47b4b92d6dc270ec3e7cac30c5d5

8. Constitution française du 27 octobre 1946 (avec référence préambulaire à la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789) [Entrée en vigueur le 27 octobre 1946.] – http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/les-constitutions-de-la-france/constitution-de-1946-ive-republique.5109.html

9. Déclaration universelle des droits de l’homme, proclamée à Paris (Palais de Chaillot) par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 217 A (III)) du 10 décembre 1948 [résolution adoptée par consensus]

– http://www.un.org/french/aboutun/dudh.htm

10. Constitution française du 4 octobre 1958 (avec références préambulaires à la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, au préambule de la Constitution de 1946 et à la Charte de l’environnement de 2004) [Entrée en vigueur le 4 octobre 1958.]

– http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/acces-par-titres.5110.html

11. Traité de l’Atlantique Nord, signé à Washington le 4 avril 1949 [Entré en vigueur le 24 août 1949.]

– http://www.nato.int/docu/fonda/traite.htm

12. Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, avec protocoles additionnels sujets à acceptation séparée, en date à Rome du 4 novembre 1950 [Entrée en vigueur le 21 septembre 1970.]

– http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Treaties/Html/005.htm

13. Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966 [Entré en vigueur le 3 janvier 1976.]

– http://www2.ohchr.org/french/law/cescr.htm

14. Pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966 [Entré en vigueur le 23 mars 1976.]

– http://www2.ohchr.org/french/law/ccpr.htm

15. Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966 [Entré en vigueur le 23 mars 1976.]

– http://www2.ohchr.org/french/law/ccpr-one.htm

16. Deuxième Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 44/128 du 15 décembre 1989 [Non encore en vigueur.]

– http://www2.ohchr.org/french/law/ccpr-death.htm

17. Convention des Nations Unies sur le droit des traités, signée à Vienne le 23 mai 1969

– Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 1155, p. 331 [Entrée en vigueur le 27 janvier 1980.]

– http://treaties.un.org/doc/Treaties/1980/01/19800127%2000-52%20AM/Ch_XXIII_01p.pdf

18. Manuel anglais-français-espagnol-russe de la terminologie du droit international public (droit de la paix et des organisations internationales), Isaac Paenson, Bruylant, Bruxelles, première édition, 1983

19. « Société civile : histoire d’un mot », François Rangeon, Centre universitaire de recherches sur l'action publique et le politique, PUF, 1986, pp. 9-32

– http://www.u-picardie.fr/labo/curapp/revues/root/19/rangeon.pdf.

20. Our Common Future » (« Notre avenir à tous ») : rapport de la Commission mondiale de l’environnement et du développement à l’Assemblée générale des Nations Unies, soumis le 20 mars 1987 [Texte officiel du rapport (anglais seulement) annexé au document A/42/427 de l’Assemblée générale daté du 4 août 1987. La dernière réédition de la traduction officieuse française de 1988 date de la fin 2005, aux Éditions Lambda (Québec).]

– http://www.un-documents.net/a42-427.htm (doc. A/42/427 en anglais)

– http://www.adequations.org/spip.php?rubrique34 [pour les renseignements concernant l’édition française d’Adéquations/Lambda (Québec)]

21. Constitution fédérale de la Confédération suisse, proposée dans l’arrêté fédéral du 18 décembre 1998 (doc. RO 1999), acceptée par votation populaire le 18 avril 1999 [Entrée en vigueur initialement le 1^er janvier 2000 et modifiée par la suite – État au 1^er janvier 2011]

– http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/101.fr.pdf

22. Déclaration du millénaire, adoptée le 8 septembre 2000 par l’Assemblée générale des Nations Unies, dans sa résolution 55/2, à New York, lors du Sommet de l’an 2000 – http://www.un.org/french/millenaire/ares552f.htm

23. « Le référendum d’initiative populaire », Document de travail du Sénat français, série Législation comparée, nº LC 110, septembre 2002 (systèmes californien, italien et suisse)

– http://www.senat.fr/lc/lc110/lc110_mono.html

24. « L’Unesco et l’espéranto » (2003), avec les résolutions adoptées par l’Unesco en 1954 et 1985
– http://e.euroscola.free.fr/unesco-fr.htm

25. « Constitution européenne : redistribution des pouvoirs des États au Conseil européen », Frédéric Bobay, février 2004, Économie et Prévision, nº 163, 2004/2 [voir notamment les précisions relatives aux données de population figurant en note sous l’annexe II de cet article]

– http://hussonet.free.fr/bobay04.pdf

26. « Voting in the Europan Union : the square root system of Penrose and a critical point », Karol Życzkowski et Wojciech Slomczyński, Université jagellonienne, 27 mai 2004 [discussion relative au « compromis jagellonien »]

– http://etienne.chouard.free.fr/forum/viewtopic.php?pid=2482#p2482

27. Charte de l’environnement, adoptée le 28 février 2005 par le Parlement français réuni en congrès à Versailles, loi constitutionnelle française n° 2005-205 du 1er mars 2005, Journal officiel de la République française, 2 mars 2005

– http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/const03.htm

28. Traité établissant une Constitution pour l'Europe – Partie II – La Charte des droits fondamentaux – Commentaire article par article, tome 2, Laurence Burgorgue-Larsen et divers coordonnateurs et auteurs, Bruylant, 2005

29. « Les sources du droit de l’Union européenne », site Internet de l’Union européenne, 14 février 2007

– http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14534_fr.htm

30. Vocabulaire juridique, Gérard Cornu-Association Henri-Capitant, 8^ème éd., avril 2007, PUF

31. Avant-projet CIPUNCE de constitution de l’Union européenne : Repartir du bon pied (avant-projet de Protocole provisoire concernant certaines modalités de fonctionnement de l’Union européenne, et avant-projet de Constitution de la Confédération européenne), CIPUNCE (Convention Internet Pour Une Nouvelle Constitution Européenne), 11 juin 2007 [Remplacé par le présent avant-projet d’articles.]

– http://euroconstitution.org/public/projets/CIPUNCEProjetRev.14.pdf

32. Traité établissant une Constitution pour l'Europe – Parties I et IV "Architecture constitutionnelle" – Commentaire article par article, tome 1, Laurence Burgorgue-Larsen et divers coordonnateurs et auteurs Bruylant, 5 juillet 2007

33. Correspondance article par article entre le TCE et le traité modificatif européen (le traité de Lisbonne), liens entre les protocoles et les déclarations et les articles, 6 novembre 2007, par Robert Joumard [publication officieuse à caractère provisoire]

–http://etienne.chouard.free.fr/Europe/messages_recus/Correspondance_traites_061107.pdf (accès);

– robert.joumard@wanadoo.fr (contacts)

34. Constitution française du 4 octobre 1958, à jour de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (avec renvoi à la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, au préambule de la Constitution de 1946 et à la Charte de l’environnement de 2004) – http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-de-1958.5074.html

35. vote électronique, Wikipédia

http://fr.wikipedia.org/wiki/Vote_%C3%A9lectronique

36. Rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique, Conseil fédéral de la Confédération suisse, 31 mai 2006

– http://www.admin.ch/ch/f/ff/2006/5205.pdf

37. Le vote électronique, (Mme) Chantal Enguehard (Laboratoire d’informatique de Nantes-Atlantique), 17 novembre 2008/3 novembre 2010 [NB : Apparemment il s’agit d’un supplément mettant à jour la bibliographie de base datée du 17 novembre 2008. Malheureusement, le document de base semble maintenant introuvable sur l’Internet.]

– http://www.sciences.univ-nantes.fr/info/perso/permanents/enguehard/

38. Transparence, élections et vote électronique, (Mme) Chantal Enguehard (Laboratoire d’informatique de Nantes-Atlantique), Journée d'études de l'Association française de droit constitutionnel – "Démocratie électronique", 13 pages. Besançon, 13 novembre 2009

– http://hal.archives-ouvertes.fr/docs/00/43/59/66/PDF/Enguehard_Besancon2009.pdf

39. Mandat du Federal Reserve System des États-Unis, Conseil d’administration du FRS, publication au 18 décembre 2008

– http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9serve_f%C3%A9d%C3%A9rale_des_%C3%89tats-Unis

– http://www.federalreserve.gov/pf/pdf/pf_1.pdf (Overview)

40. Le petit livre mauve, Nicolas Dupont-Aignan, InLibroVeritas.Net, 14 mai 2009

– http://www.inlibroveritas.net/telecharger/ebook_gratuit/oeuvre23429.html

41. l'initiative citoyenne (populaire) en suisse, Jacques Roman (coordonnateur provisoire du projet EUROCONSTITUTION.ORG), mini-exposé, 15-30 janvier 2011

– http://www.euroconstitution.org/forum/viewtopic.php?f=195&t=1594

42. Site Internet officiel de l’Union européenne (EUROPA) [page d’appel des versions linguistiques]

– http://europa.eu/

43. Site Internet de l’Union européenne : publications et documents

– http://europa.eu/geninfo/info/guide/index_fr.htm#offdoc

44. Site Internet UE : eur-Lex – accès au droit de l’UE

– http://eur-lex.europa.eu/fr/index.htm

45. Site Internet UE-IATE (InterActive Terminology for Europe

– http://iate.europa.eu/iatediff/UserSettings.do?method=edit

46. Site Internet UE : EUR-Lex – traités

– http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/index.htm

47. Site Internet UE-Eurostat

– http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/about_eurostat/corporate/introduction

48. Site Internet UE Démocratie-Dialogue-Débat [forums : site archivé au 28 février 2010 – demeure consultable]

– http://europa.eu/debateeurope/index_fr.htm

49. Site Internet UE-« Mieux légiférer »

– http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/index_fr.htm

50. Site Internet UE pour l’Euratom

– http://ec.europa.eu/energy/nuclear/euratom/euratom_en.htm [anglais seulement]

51. Europa: Glossaire : acquis communautaire

– http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/community_acquis_fr.htm

52. Site Internet de l’ONU – http://www.un.org/french/

53. Site Internet ONU-UNDOC : base documentaire de l’ONU (anglais, arabe, chinois, espagnol, français, russe) – http://www.un.org/depts/dhl/dhlf/resguidf/itpfr.htm

54. Site Internet ONU-UNTERM : Base terminologique de l’ONU (anglais, arabe, chinois, espagnol, français, russe)

– http://157.150.197.21/dgaacs/unterm.nsf/375b4cb457d6e2cc85256b260070ed33/$searchForm?SearchView

55. Site Internet ONU-traités – http://treaties.un.org/Home.aspx (français et anglais)

56. Site Internet Légifrance (Le service public d’accès au droit français et international)

– http://www.legifrance.gouv.fr/ [site très bien fait : complet et pratique]

57. Site Internet du Conseil de l’Europe

– http://www.coe.int/DefaultFR.asp

58. Site Internet d’Étienne Chouard – Forum du Plan C : Pour une constitution écrite par et pour les Citoyens [Site portant essentiellement sur la gouvernance européenne et nationale. Le coordonnateur provisoire remercie Étienne Chouard de bien vouloir l’accueillir depuis plus de cinq ans sur son site. Les échanges qui ont lieu sur ce site très riche, notamment au sujet du tirage au sort, de la candidature électorale collégiale, de la monnaie et des principes socioéconomiques constitutionnels, lui ont été particulièrement utiles.]

– http://etienne.chouard.free.fr/forum/

59. Site Internet (blogue) du Président Valéry Giscard d’Estaing – Pour la démocratie en Europe, depuis juin 2007 – http://vge-europe.eu/

60. Site Internet de l’Assemblée nationale française

– http://www.assemblee-nationale.fr/liens.asp [liens utiles avec les sites officiels français]

61. Site Internet euroconstitution.org [C’est le site du présent projet, qui a pris la suite de l’ex-CIPUNCE (http://www.cipunce.net – voir nº 26 de la présente liste). On y trouvera notamment des forums point par point correspondant aux projets d’article, ainsi que les archives CIPUNCE.] – http://www.euroconstitution.org

62. Site Internet du Parti socialiste unitaire national-européen (PSUNE) [Forum du PSUNE] – http://socialiste.forumactif.com/

63. Site Internet du Réseau de Citoyens européens Union des peuples solidaires

– http://union-des-peuples-solidaires.org

64. Site Internet du British Democracy Forum

– http://www.democracyforum.co.uk/european-union/ [Rubrique "Europe" du British Democracy Forum, organe d'eurosceptiques britanniques]

65. Google (français, recherche avancée) – http://www.google.com/advanced_search?hl=fr

66. Google traduction (afrikaans, albanais, allemand, anglais, arabe, biélorusse, bulgare, catalan, chinois, coréen, créole, haïtien, croate, danois, espagnol, estonien, finnois. Français, galicien, , gallois, grec, hébreu, hindi, hongrois, indonésien, irlandais, islandais, italien, japonais, letton, lituanien, macédonien, malais, maltais, néerlandais, norvégien, persan, polonaise, portugais, roumain, russe, serbe, slovaque, slovène, suédois, swahili, tagalog, tchèque, thaï, turc, ukrainien, vietnamien, yiddish) [NB : Ce programme peut traiter des documents entiers.]

– http://translate.google.com/

67. Universal Networking Language, Université des Nations Unies à Tokyo, 2004 [mise au point un langage informatique permettant aux ordinateurs de communiquer entre eux en abolissant les barrières de langue naturelle]

– http://www.undl.org/unlsys/unl/UNLSpecs33.pdf

68. iamladp (Réunion annuelle internationale concernant les services linguistiques, la documentation et les publications/International Annual Meeting on Language Arrangements, Documentation and Publications [forum et réseau de gestionnaires des langues dans les organisations internationales] – http://www.iamladp.org

69. jiamcatt (Réunion internationale annuelle sur la terminologie et la traduction assistée par ordinateur/International Annual Meeting on Computer Assisted Translation and Terminology) – http://jiamcatt.ourwiki.net/tiki-index.php

70. Asian Speech Translation Advanced Research (A-Star) [consortium, fondé en juin 2006 par le NICT/ATR japonais – mise au point d’un système de reconnaissance vocale et de traduction automatiques par serveur Internet pour les langues suivantes : anglais, chinois, coréen, hindi, indonésien, japonais, malais, thaï, vietnamien] – http://www.a-star.edu.sg/

[3] L’Union européenne actuelle : sa nature et son évolution institutionnelle

a) L’Union est une confédération.

La construction européenne engagée en 1951 avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA : voir note [1-2]), complétée en 1957 par la Communauté économique européenne (CEE : voir note [1-3]) et par la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom : voir note [1-5]) et devenue en 1992 l’Union européenne avec le traité de Maastricht (voir note [1-16]) se présente de facto, dès l’origine, comme une confédération, c’est-à-dire une association d’États qui ont délégué à des organes communs l’exercice d’une partie de leurs pouvoirs souverains.

Une confédération peut être considérée comme une organisation interétatique (intergouvernementale) spéciale. Dans les organisations interétatiques ordinaires, il n’y a pas délégation à l’organisation de l’exercice des pouvoirs souverains de chaque État, mais exercice par l’organisation de pouvoirs internationaux spécifiques, distincts des pouvoirs souverains des États : ainsi les pouvoirs de l’ONU en matière de maintien de la paix).

L’article A du traité de Maastricht dispose : « L’Union est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le traité sur l’Union ».

b) C’est une confédération complexe. On n’apprendra pas à ceux qui ont essayé de lire le défunt TCE (voir note [1-24]) lorsqu’il a leur été soumis référendairement en 2005 que l’Union est une machine très complexe. La complexité tient à une forte évolutivité. En effet, cette confédération européenne a changé de nature au gré des circonstances et des influences nouvelles, parfois contradictoires, véhiculées par les adhésions successives. En gros, elle est soumise à deux forces contraires : intergouvernementalisme, fédéralisme.

Cette complexité a connu son summum le 1^er novembre 1993 avec l’entrée en vigueur traité de Maastricht sur l’Union européenne (voir note [1-16]) : on s’est trouvé alors en présence de quatre organisations internationales : Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), Communauté européenne (CE), Union européenne (UE) et Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom). L’UE elle-même était fondée sur trois piliers disparates (une chèvre et deux choux) : le pilier communautaire, le pilier politique étrangère et de sécurité commune et le pilier coopération en matière d’affaires intérieures – notamment de justice.

Toutefois, les choses se sont considérablement simplifiées depuis 2002. D’abord, la CECA a cessé d’exister le 23 juillet 2002, date de l’expiration du traité correspondant (prévu pour durer 50 ans), ses activités ayant été reprises par la Communauté européenne. Ensuite, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (le 1^er décembre 2009) l’ancienne Communauté européenne a été subsumée dans l’Union européenne. Quant à l’Euratom, c’est une organisation entièrement à part (voir point [i)] plus bas).

Il est clair, quoi qu’en craignent certains, que la construction européenne est en voie de (lente) fédéralisation. Quel autre sens raisonnablement donner au traité de Lisbonne, par lequel les signataires continuent de se proclamer « résolus à franchir une nouvelle étape dans le processus d'intégration européenne engagé par la création des Communautés européennes » et à « poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens, conformément au principe de subsidiarité ») ?

c) Cette confédération a la personnalité juridique internationale

L’expression personnalité juridique peut avoir deux sens : personnalité morale, conférant la capacité juridique (notamment, de contracter et d’ester en justice sur le territoire d’un État) ; personnalité juridique internationale, permettant d’agir en tant que sujet du droit international, notamment, de conclure des accords internationaux : voir à ce sujet le Manuel anglais-français-espagnol-russe de la terminologie du droit international public d’Isaac Paenson (note [2-18]), sous Personnalité juridique et Capacité juridique.

Les traités fondamentaux européens antérieurs au traité de Lisbonne (voir note [1-25a]) étaient muets sur la personnalité juridique de l’Union à proprement parler. Par contre, ils reconnaissaient la personnalité juridique à la Communauté européenne (voir article 281 du traité instituant la Communauté européenne), à la Banque centrale européenne (BCE), à l’Institut monétaire européen (IME), à la Banque européenne d’investissement (BEI) et au Fonds européen d’investissement (FEI : créé en 1994 et qui constitue avec la Banque européenne d’investissement le groupe BEI).

Le traité de Lisbonne (voir note [1-29a] : article 47 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) confère la personnalité juridique à l’Union (articles 282-3 et 308 du traité sur le fonctionnement de l’Union) à la Banque centrale européenne, à la Banque européenne d’investissement, et même (article 28 du protocole nº 5 annexé aux traités dans la version de Lisbonne) aux organes créés par le Conseil des gouverneurs de la BEI. Des dispositions analogues figuraient dans le TCE rejeté en 2005 : voir note 1-24 – articles I-7, I-30-3, I-393 et article 28-1 du protocole nº 5 annexé à ce traité.

Cela étant, il est évident que la personnalité juridique envisagée dans le traité de Lisbonne a des sens divers. Quand l’expression est appliquée à la Banque centrale européenne, aux organes créés par le Conseil des gouverneurs de la Banque européenne d’investissement – sinon à la BEI elle-même –, et bien sûr aux sociétés commerciales, il s’agit manifestement de ce qu’on appelle communément la personnalité morale avec la capacité juridique correspondante d’agir sur le territoire des États membres. Mais la personnalité juridique de l’Union (auparavant de la Communauté) est d’une tout autre nature : il s’agit de la personnalité juridique internationale, que seule l’Union peut posséder, car l’existence d’une ou plusieurs autres personnes juridiques internationales au sein d’une personne juridique internationale « supérieure » créerait immanquablement des conflits d’autorité inextricables.

L’emploi indifférencié de l’expression personnalité juridique dans le traité de Lisbonne et dans le défunt TCE reflètent un compromis imposé par les arrière-pensées d’un petit nombre d’États membres qui se refusent à traiter l’Union comme une entité politique et voudraient la réduire à une simple coopération intergouvernementale, voire une zone de libre échange.

d) L’Union européenne actuelle repose sur deux ordres juridiques et quatre pouvoirs. En pratique, tout se passe de plus en plus comme si deux ordres juridiques y coexistaient : 1) l’ordre interétatique (intergouvernemental), parfois appelé conventionnel (c’est-à-dire reposant sur les traités), auquel correspond le pouvoir intergouvernemental résidant dans le Conseil européen et à un moindre degré dans le Conseil des ministres ; 2) l’ordre constitutionnel interne, à savoir le pouvoir exécutif (Conseil des ministres et Commission), le pouvoir législatif (Conseil des ministres et Parlement), le pouvoir judiciaire (Cour de justice et tribunaux).

e) Avec le traité de Lisbonne, on peut même parler d’un pouvoir citoyen (exercé par la collectivité des citoyens confédéraux). Déjà, la Déclaration de Berlin du 25 mars 2007 (voir note [1-26]) avait été signée « au nom des citoyens de l’Union européenne ». Concrètement, le pouvoir citoyen repose pour le moment que sur la profession de foi inscrite dans le préambule du traité de Lisbonne (voir note [1-29) – les signataires souhaitent « compléter le processus lancé par le traité d'Amsterdam et par le traité de Nice en vue de renforcer l'efficacité et la légitimité démocratique de l'Union et d'améliorer la cohérence de son action » – et diverses procédures (notamment l’élection des eurodéputés, les débats publics organisés par la Commission et surtout – depuis le traité de Lisbonne –la possibilité ouverte à un million de citoyens européens d’inciter la Commission à rédiger des propositions concernant la mise en œuvre des traités).

f) Du TCE au traité de Lisbonne. Le traité établissant une constitution pour l’Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004 (TCE – voir note 1-24), fusionnait en un seul document tous les textes de base de l’Union.

Comme on le sait, ce traité a été rejeté référendairement par les Français (le 29 mai 2005) et les Néerlandais (le 1^er juin 2005). Les raisons de ces deux rejets sont multiples, mais il en est une sur laquelle – du point de vue du rédacteur du présent avant-projet – on ne peut trop insister : c’est que sous l’appellation constitution le TCE voulait reprendre en les figeant dans le marbre, comme on a dit, une foule de clauses souvent détaillées et techniques qui concernaient les politiques générales, sociales et économiques de l’Union et n’avaient que peu de rapport avec l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics européens, seul objet légitime d’une véritable constitution.

Pour remplacer le TCE, le Conseil européen a, le 22 juin 2007 (voir note 1-27]), donné mandat à une conférence intergouvernementale (CIG) d’élaborer un nouveau traité. (Faut-il rappeler que les partisans du TCE, après le rejet de ce traité, avaient clamé haut et fort qu’une renégociation serait impossible ?)

Le Conseil européen a agréé le 19 octobre 2007, lors d’une réunion informelle, le projet de traité proposé le 5 octobre 2007 par la CIG : c’est le traité de Lisbonne, signé (à Lisbonne effectivement) le 13 décembre 2007 (voir note [1-29]). Ce traité, d’abord connu sous les noms de traité modificatif (certains ont parlé de traité simplifié) est entré en vigueur le 1er décembre 2009 au terme des péripéties qu’on rappellera maintenant.

g) La pénible gestation du traité de Lisbonne. Ce traité disposait dans son article 6-2 : « Le présent traité entre en vigueur le 1er janvier 2009, à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés, ou, à défaut, le premier jour du mois suivant le dépôt de l'instrument de ratification de l'État signataire qui procède le dernier à cette formalité ».

Le 12 juin 2008, le peuple irlandais a rejeté référendairement le traité de Lisbonne.

Le 12 décembre 2008, le Conseil européen, en vue d’inciter les Irlandais à adopter le traité de Lisbonne lors d’un nouveau référendum, a convenu (voir note [1-30]) d’une modification de fond de ce traité, modification dénommée diplomatiquement « fait nouveau » par le Président Nicolas Sarkozy, président en exercice du Conseil européen, lors de son intervention de fin de mandat devant le Parlement européen, le 16 décembre 2008 (voir note [1-31]).

La modification portait sur le maintien du système d’un commissaire par État membre, même après le 31 octobre 2014 contrairement à ce que prévoyait le traité de Lisbonne originel, et elle affectait donc les paragraphes 4 et 5 de l’article 17 du traité sur l’Union, ainsi conçus dans la version originelle du traité :

« 4. La Commission nommée entre la date d'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et le 31 octobre 2014, est composée d'un ressortissant de chaque État membre, y compris son président et le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui en est l'un des vice-présidents.

« 5. À partir du 1er novembre 2014, la Commission est composée d'un nombre de membres, y compris son président et le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, correspondant aux deux tiers du nombre d'États membres, à moins que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, ne décide de modifier ce nombre. »

De plus, le Conseil a décidé d’offrir à l’Irlande certaines garanties d’application ou d’interprétation du traité de Lisbonne concernant notamment la Charte des droits fondamentaux, les politiques sociales et la préservation de la politique de neutralité irlandaise – cela sous réserve que l’Irlande ratifie le traité lors d’un nouveau référendum. Ces garanties n’impliquent pas de modifications du traité à proprement parler.

Le second référendum irlandais a alors été fixé au 2 octobre 2009, la nouvelle commission européenne nommée suite aux élections europarlementaires des 4-7 juin 2009 devant entrer en fonction à partir du 1^er novembre 2009. Cela supposait d’obtenir avant le 1er novembre 2009 une réponse affirmative au référendum irlandais et la ratification par tous les autres États membres.

Le fait de resoumettre à un second référendum, à plus d’un an de distance, un traité renégocié et modifié n’a rien en soi qui puisse choquer la démocratie : même sans circonstances nouvelles, on ne saurait donc exclure que la majorité des citoyens puisse changer d’opinion pour quelque raison.

Par contre, la question de savoir si l’on peut démocratiquement faire adopter par la procédure parlementaire ordinaire la substance d’un traité rejeté quelque temps auparavant par référendum soulève un point, sinon de légalité, du moins de légitimité démocratique beaucoup plus délicat, et l’on est tenté de répondre par la négative.

D’autre part, il n’a pas échappé à la présidence française du Conseil européen (en la personne de M. Nicolas Sarkozy, président de la République française) que le « fait nouveau » du maintien d’un commissaire par État membre même après le 31 octobre 2014 équivalait à un amendement du texte de Lisbonne déjà constitutionnellement ratifié par 23 États membres, ce qui impliquait normalement une répétition du processus de ratification par ces 23 États.

C’est pourquoi, le 16 décembre 2008 (voir note [1-31]), le Président Sarkozy a ingénieusement proposé au Parlement européen de faire d’une pierre deux coups : annexer un « protocole irlandais » au traité d’adhésion de l’État le plus prochainement appelé à devenir membre l’Union (la Croatie). De cette manière, on engloberait dans une seule procédure et un seul vote la ratification du traité d’adhésion croate et la modification du traité de Lisbonne, ce qui serait bien commode.

La proposition, pour habile qu’elle était, présentaient des difficultés constitutionnelles et chronologiques. En effet, l’Union européenne a ceci à dire concernant la procédure des traités d’adhésion :

« Les traités d’adhésion établissent les critères pour que de nouveaux pays puissent acquérir le statut d'Etat membre de l'Union européenne, ils contiennent les adaptations nécessaires par rapport au traités fondamentaux de l'Union européenne et ils stipulent les dispositions transitoires ainsi que leur durée, en favorisant l'adaptation des nouveaux Etats membres jusqu'à leur pleine intégration dans l'Union et en permettant aux anciens Etats membres d'introduire des mécanismes d'ajustement face à l'élargissement. »

(http://74.125.153.132/search?q=cache:AWJGE4in7yAJ:www.eu2007.pt/UE/vFR/Conheca_a_UE/O_que_UE/les_trait%C3%A9s.htm+UE+%22trait%C3%A9s+d%27adh%C3%A9sion%22&cd=10&hl=en&ct=clnk).

Le « fait nouveau » ne relevant certainement pas d’une adaptation nécessaire – par quoi il faut entendre une modification conséquentielle, et donc la simple application du principe mutatis mutandis –, la logique exigeait de conclure (et ratifier) un protocole supplémentaire annexé au traité de Lisbonne, et cela avant l’entrée en vigueur de la modification, faute de quoi plusieurs États membres risquaient des recours constitutionnels à l’occasion de la ratification du traité d’adhésion pertinent. Cela dit, on avait tout le temps voulu pour ratifier le « fait nouveau », puisque la modification correspondante ne devait prendre effet que le 1^er novembre 2014 et que dans l’intervalle le traité en l’état donnait satisfaction à l’Irlande (maintien d’un commissaire par État membre).

Par ailleurs, une difficulté se posait théoriquement si le traité de Lisbonne n’entrait pas en vigueur le 1^er novembre 2009. Dans ce cas, en effet, les traités précédents continuaient de s’appliquer : or, l’article 213-1 du traité en vigueur instituant la Communauté européenne avait été modifié par l’article IV du protocole nº 10 y annexé (voir note 1-25a]) disposait ce qui suit depuis le 1^er janvier 2007, date de l’arrivée des vingt-sixième et vingt-septième États membres (Bulgarie et Roumanie) :

« 1. Les membres de la Commission sont choisis en raison de leur compétence générale et offrent toutes garanties d'indépendance. Le nombre des membres de la Commission est inférieur au nombre d'États membres. Les membres de la Commission sont choisis sur la base d'une rotation égalitaire dont les modalités sont arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité.

« Le nombre des membres de la Commission est fixé par le Conseil, statuant à l'unanimité.’

« Cette modification est applicable à partir de la date d'entrée en fonction de la première Commission postérieure à la date d'adhésion du vingt-septième État membre de l'Union. »

La « première Commission postérieure à la date d’adhésion du vingt-septième État membre de l’Union » était la Commission qui devait entrer en fonction le 1er novembre 2009 (si le traité de Lisbonne avait été ratifié auparavant par tous les États membres), suite aux élections européennes des 4-7 juin 2009. Mais si le traité n’était pas ratifié avant le 1^er novembre 2009, alors le protocole nº 10 restait applicable et l’Irlande se voyait théoriquement privée de son commissaire en attendant l’entrée en vigueur du traité.

C’est dans cette perspective que le Conseil européen a confirmé le 19 juin 2009 (voir [note 1-32]) sa décision du 12 décembre 2008. Sur le point principal (le maintien d’un commissaire par État membre), cette nouvelle décision était ainsi conçue :

« L'Irlande et le traité de Lisbonne

« 1. Le Conseil européen rappelle que l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne est subordonnée à sa ratification par chacun des 27 États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Il réaffirme son souhait de voir le traité entrer en vigueur avant la fin de 2009.

« 2. Ayant pris bonne note des préoccupations du peuple irlandais telles qu'exposées par le premier ministre irlandais, le Conseil européen, réuni les 11 et 12 décembre 2008, est convenu que, à condition que le traité de Lisbonne entre en vigueur, une décision serait prise, conformément aux procédures juridiques nécessaires, pour que la Commission puisse continuer de comprendre un national de chaque État membre. »

En pratique, la difficulté chronologique signalée plus haut ne s’est pas matérialisée. En effet, le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1^er décembre 2009 – donc avec un mois de retard seulement. Certes, il paraît possible en droit strict de contester les opérations de la Commission entre le 1^er novembre et le 1^er décembre 2009 au motif qu’elle n’était pas composée conformément aux traités en vigueur, mais 1) cette illégalité a eu pour résultat que tous les États membres ont été représentés à la Commission alors que certains d’entre eux en auraient été exclus si on avait appliqué la lettre des traités tels que modifiés, et 2) la situation a été régularisée en un mois dans le sens voulu par tous les États membres. Dans ces conditions, on ne donne pas cher de l’argument légaliste.

h) Les péripéties des dernières ratifications. Il faut avoir à l’esprit (les sites UE sont peu diserts à ce sujet) qu’il y a ratification et ratification… et ratification ! En effet, le terme couvre trois étapes procédurales :

– la ratification constitutionnelle (parlementaire ou référendaire) dans chaque État membre ;

– l’établissement de l’instrument de ratification (généralement sous la signature du chef de l’État) une fois la loi de ratification adoptée ;

– le dépôt de l’instrument correspondant auprès du gouvernement dépositaire, effectué à la diligence de ce dernier (le Gouvernement italien dans le cas du traité de Lisbonne).

Un traité n’est pas ratifié tant que le dépôt de l’instrument de ratification n’a pas été effectué par le dépositaire désigné (gouvernement ou organisation internationale). Il se peut qu’entre la première étape et la deuxième étape et même entre la deuxième et la troisième survienne un évènement retardant la signature ou la remise de l’instrument par l’autorité constitutionnelle compétente (recours pour inconstitutionnalité contre la loi de ratification notamment, ou encore, changement fondamental de circonstances). Il se peut même qu’après remise de l’instrument au dépositaire celui-ci constate une anomalie qui l’empêche d’effectuer le dépôt.

Le 30 juin 2009, la Cour constitutionnelle allemande, précédemment saisie d’un recours pour inconstitutionnalité contre la loi de ratification du traité de Lisbonne, avait décidé que l’instrument de ratification allemand ne pouvait pas être déposé avant mise en place de la législation allemande relative au pouvoir de codécision du Parlement allemand (voir note [1-33]). Le nécessaire ayant été fait, le dépôt de l’instrument de ratification allemand a été effectué auprès du Gouvernement italien le 25 septembre 2009.

La ratification polonaise a traîné elle aussi, le chef de l’État ayant décidé, comme la constitution le lui permettait, d’attendre le résultat du nouveau référendum irlandais pour signer l’instrument de ratification. Le dépôt de l’instrument de ratification polonais a été effectué auprès du Gouvernement italien le 12 octobre 2009.

Le second référendum sur la ratification irlandaise (suite à la décision du Conseil européen prise le 12 décembre 2008 – voir plus haut) a eu lieu le 2 octobre 2009 et a donné un résultat positif. L’instrument de ratification irlandais a été déposé auprès du Gouvernement italien le 23 octobre 2009.

La ratification tchèque a été mouvementée. L’étape parlementaire a été franchie avec la ratification du Sénat le 6 mai 2009. Le chef de l’État a longtemps retardé, comme la constitution lui en donnait le droit, la signature de l’instrument de ratification, dans l’attente d’une hypothétique élection législative britannique qui aurait pu changer la donne en provoquant un référendum sur le traité de Lisbonne au Royaume-Uni (référendum jugé possible dans le mesure où l’on estimait que l’instrument de ratification britannique, déjà déposé, pouvait être retiré tant que toutes les ratifications n’avaient pas été effectuées). Finalement, le dépôt de l’instrument de ratification tchèque a été eu lieu le 13 novembre 2009, ce qui, on l’a vu, a permis l’entrée en vigueur du traité le 1^er décembre 2009.

i) Les nouveautés du traité de Lisbonne (par rapport au TCE). Elles sont notamment les suivantes :

Sur le plan institutionnel, le nouveau traité reprend en gros, avec des différences de forme ou d’appellation, la substance des innovations du TCE. C’est ce qu’a déclaré le Président Giscard d’Estaing lui-même sur son blogue Internet « Pour la démocratie en Europe » (voir note [2-59) : les deux traités sont « deux boîtes à outils identiques dans lesquels les outils sont arrangés différemment ») : propos confirmé par le président du Parlement européen, M. Hans-Gert Pöttering, qui ajoutait : « Le traité modificatif permettra de conserver des avancées du TCE qu’on n’aurait pas osé présenter en direct » (sic – déclaration rapportée sur le blogue susmentionné).

La grande différence d’avec le TCE est que tout ce qui évoque une « constitution européenne » (en particulier le terme constitution lui-même et, à la demande la Pologne et de la République tchèque, les symboles de l’Union) a été éliminé du nouveau traité.

Quant au fond, le nouveau traité reprend également pour l’essentiel, comme le TCE auparavant, les dispositions des traités en vigueur au 29 décembre 2006 – c’est-à-dire des traités tels que modifiés en dernier lieu par le traité de Nice et le traité d’Athènes du 16 avril 2003, plus les modifications du droit primaire découlant de l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, modifications entrées en vigueur le 1^er janvier 2007 (voir note [1-25a, NB]). Toutefois, il apporte par rapport au TCE des changements substantiels loin d’être anodins, notamment :

– Les pouvoirs des parlements nationaux sont renforcés (article 12 du nouveau traité sur l’Union européenne (TUE), à comparer avec le protocole 1 annexé au TCE) ;

– La concurrence libre et non faussée ne figure plus parmi les objectifs de l’Union (comparer l’article 3 du TUE avec l’article 12 du TCE, même si les signataires du traité continuent à lui attacher une grande importance, comme en témoigne le protocole 6 annexé au traité de Lisbonne) ;

– La Charte des droits fondamentaux ne figure plus dans le traité lui-même. Au lieu de cela, l’Union (article 6-1 du TUE) « reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000, telle qu'adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique que les traités » ;

– La clause relative à la primauté du droit de l’Union par rapport aux droits nationaux, qui figurait dans le TCE, est remplacée par la déclaration nº17 de la Conférence intergouvernementale renvoyant à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union ;

– Quant aux services publics, l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE) dispose qu’ « eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, l'Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services » ;

Au bout du compte, la différence fondamentale entre le traité de Lisbonne et le TCE, c’est que le traité de Lisbonne ne constitutionnalise pas expressément, contrairement au TCE (celui-ci ne serait-ce que par son titre), les dispositions qui faisaient l’objet de la partie III de ce dernier. L’analyse est rendue difficile par l’interpénétration de deux ordres juridiques distincts : l’ordre conventionnel (traités) et un ordre constitutionnel en gestation, mais sous cette réserve on peut considérer que le nouveau traité sur l’Union (TUE) rassemble des dispositions à caractère essentiellement constitutionnel, tandis le nouveau traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE) regrouperait en gros des dispositions opérationnelles justiciables d’une compétence législative ou règlementaire.

Le traité de Lisbonne peut être dit (un peu abusivement) simplifié dans la mesure où l’ensemble des textes qui le constituent est nettement plus court que le TCE : environ 119 000 mots contre 157 000, notamment du fait que la Charte des droits fondamentaux fait désormais bande à part et que les 37 protocoles de la version de Lisbonne sont nettement moins volumineux que les 36 protocoles du TCE (voir les statistiques en note [4]).

j) En définitive, le débat engendré par le Traité établissant une constitution pour l’Europe (TCE) a eu le grand mérite de sensibiliser les citoyens européens aux exigences d’une véritable séparation des pouvoirs et au danger de figer dans une constitution (introduite par traité ou autrement) des dispositions qu’on peut dire de nature législative et non constitutionnelle.

Compte tenu de ce qui a été dit plus haut, la question de savoir si le TCE était un traité ou une constitution relève du faux problème. Ceux qui la posent insinuent que seuls les États nationaux pourraient avoir une constitution : affirmation démentie par d’innombrables cas d’États fédérés (la Californie, la Floride), de provinces (le Québec), d’organisations intergouvernementales (Union postale universelle, Organisation internationale du Travail, Organisation mondiale de la santé) ou d’organisations comme le Rotary Club. Tout cela sans compter peut ne pas s’intituler constitution (on trouve aussi loi fondamentale, acte constitutionnel, &), ou même rester inécrite en totalité ou en partie (cas il est vrai exceptionnel de la constitution britannique, en partie coutumière). Aucun inconvénient formel ou matériel, par conséquent, à doter la confédération européenne d’une constitution, cela que le que soit la nature du document (traité ou autre) qui l’introduit.

Un autre faux problème est celui de la sphère géographique de l’Union. La formulation constitution pour l’Europe du TCE était à la fois trop large et trop étroite.

Trop large, car des États européens peuvent ne pas correspondre aux critères de cohésion géopolitique et autres de l’Union. Ainsi, l’adhésion de la Russie, pays à la fois très étendu et très peuplé, ne pourrait manquer de changer radicalement la nature de l’Union actuelle (comme de la future confédération) – sauf mise en place d’une structure confédérale multicercle adaptée, éventualité qui d’ailleurs ne devrait pas être écartée a priori.

Trop étroite, car on ne voit pas pourquoi il faudrait exclure que certains États, bien que géographiquement non européens, puissent un jour faire partie de l’Union (comme de la future confédération). On se reportera à l’exemple des États-Unis d’Amérique : personne ne conteste que ce pays comprend un État fédéré (Hawaï) qui n’est pas géographiquement américain, et un autre (l’Alaska) si peu contigu aux autres qu’il pourrait tout aussi bien faire partie d’un autre continent. Pourquoi en serait-il autrement de l’Union européenne (de la future confédération), dont le territoire va déjà, du reste, du grand nord à l’Afrique, et de l’Amérique latine à l’océan Indien (voir note [83a]). Cela impliquerait toutefois de réviser les traités actuels.

k) Le cas particulier de la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom). Formellement, l’Euratom n’a jamais fusionné avec l’Union et elle continue d’opérer sur la base d’un traité distinct, tout en ayant le même cadre institutionnel et fonctionnel que l’Union (Parlement, Conseil européen, Commission, Cour de justice, privilèges et immunités, &). Cette situation n’a pas changé avec le traité Lisbonne. Les organes de traité opèrent donc, selon le cas, au nom de l’Union ou de l’Euratom. En pratique, l’Euratom fonctionne en vase clos, même si son site Internet (administré en anglais seulement : voir note [2-50]) se présente comme un site de la Commission européenne. Dans le présent avant-projet il n’est pas traité de l’Euratom.

[4] Statistiques du projet

Le présent projet de constitution (version Rév. 6, sans le traité introductif) comprend 85 articles et moins de
10 000 mots (9 991 d’après le dernier calcul), soit un peu plus de 29 pages standard à 333 mots la page). Le projet de traité introductif est très court (quatre articles, un peu plus de 800 mots, soit moins de trois pages standard).

On comparera avec les documents suivants:

– Constitution des Etats-Unis d’Amérique : 7 articles et 27 amendements, environ 7 500 mots en anglais et 7 800 mots en traduction française ;

– Constitution française de 1958, à jour à la date du présent document : 117 articles, environ 12 900 mots ;

– Charte UE des droits fondamentaux proclamée en 2000 et reproclamée en 2007 avec certaines adaptations, environ 4 500 mots pour les Charte elle-même ; Explications relatives à la Charte : environ 11 300 mots. Total : environ 15 800 mots ;

– Constitution suisse de 1999 telle que révisée à la date du présent avant-projet : 197 articles, environ 18 400 mots ;

– Traité sur l’Union européenne (TUE) et traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) tels que modifiés par le traité de Lisbonne : TUE – 55 articles, environ 12 500 mots ; TFUE – 358 articles, environ 56 000 mots ; annexes I et II – environ 750 mots ; protocoles 1-37, environ 40 800 mots ; déclarations 1-65, environ 8 200 mots. Total : environ 119 000 mots ;

– Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TCE) : 448 articles, environ 68 400 mots ; 36 protocoles, environ 65 200 mots ; deux annexes, environ 750 mots ; 50 déclarations, environ 22 600 mots. Total : environ 157 000 mots. (La seule partie I de ce traité, contenant les dispositions institutionnelles à proprement parler, fait environ 10 500 mots.)

[5] Traité de Lisbonne : notes [1-29] et [3eet f].

[6] Mise en place de la future constitution confédérale proposée dans le cadre du présent projet

a) Comme on le sait, l’Union européenne actuelle est le résultat de traités successifs conclus à partir de 1951 (traité CECA). Ce processus d’institutionnalisation par voie de traité reflète la nature intergouvernementale (interétatique) de l’Union. Le présent avant-projet d’articles retient le mécanisme des traités, mais, après entrée en vigueur de la nouvelle constitution confédérale entrée en vigueur par ratification du traité introductif, les organes confédéraux fonctionneraient en pratique sur la seule base de la constitution, devenue instrument juridique quasi autonome en vertu de l’article [II-2-d] du traité introductif.

b) Un autre mécanisme possible est celui de l’introduction de la constitution confédérale par voie de lois nationales concordantes :

– Chaque État membre soumettrait au référendum, dans toute la mesure du possible, un projet de loi nationale reproduisant le projet de constitution négocié par les États membres de l’Union ;

– Le projet de loi nationale serait précédé de l’exposé des motifs jugé approprié par chaque État membre concerné, étant entendu que cet exposé ne pourrait en aucun cas avoir pour effet de modifier l’interprétation ou l’application de la constitution entre les États membres et n’affecterait en rien les pouvoirs des organes confédéraux – notamment ceux du Système juridictionnel confédéral en sa qualité de seul juge du droit constitutionnel confédéral ;

– Une fois le projet de loi nationale adopté, chaque État membre notifierait au dépositaire habituel des traités institutionnels de l’Union (le Gouvernement italien), sous la signature du chef de l’État, du chef du gouvernement ou du ministre des affaires étrangères, son acceptation de la constitution confédérale conformément aux règles constitutionnelles de l’État concerné, la notification étant accompagnée d’un exemplaire certifié conforme de la loi nationale d’adoption pour dépôt dans les archives confédérales ;

– S’agissant de la ratification, de l’entrée en vigueur et du réexamen de la situation par le Conseil confédéral, on appliquerait mutatis mutandis les procédures correspondantes du traité introductif proposé ici.

Ce système permettrait à chaque État membre d’ancrer la constitution confédérale à son ordre juridique national sans nuire à l’intégrité des engagements intergouvernementaux.

c) Accord international/traité. En droit international, l’expression accord international couvre génériquement tout accord conclu entre deux sujets du droit international (États ou organisations interétatiques). Le terme traité est réservé aux accords internationaux auxquels deux États au moins sont parties.

[7] Traités et autres textes fondamentaux de l’Union européenne qui ont servi de base au présent projet : voir liste en note [1].

Autres sources et instruments particulièrement utilisés : voir liste en note [2].

[8] Concernant la nature et caractéristiques de la future confédération européenne (de l’Union européenne), voir notes [3] et [28].

[9] Énonciation des États signataires et des langues de conclusion dans le traité introductif

a) L’énoncé solennel des appellations et titres des États, chefs d’État et plénipotentiaires dans le préambule des traités de l’Union est conforme à la vénérable coutume des traités : reste que ces longues énumérations font, au moins en partie, double emploi avec les blocs-signature en fin de traité.

En éliminant les listes préambulaires largement redondantes dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe (le TCE, abandonné entre-temps), on aurait, par exemple, économisé une page – soit environ 300 000 euro de frais d’impression et de distribution pour la France seulement, sur la base de 46 millions d’exemplaires imprimés et distribués au coût estimatif de 10 euro l’unité.

Admettons que les traités ont perdu leur splendeur westphalienne : de plus en plus nombreux, ils s’apparentent de nos jours à des documents administratifs de la vie internationale plutôt qu’à des actes solennels. C’est pour tenir compte de cette évolution qu’il est proposé ici de remplacer la longue liste du préambule par une simple et courte formule : « Les États soussignés, membres de l’Union européenne ». Sans compter que l’environnement y gagnera.

b) Dans les diverses versions linguistiques des traités UE, l’ordre alphabétique d’énonciation des États membres et des langues de conclusion est basé sur l’appellation de l’État dans sa langue officielle. Ce système ingénieux permet de conserver le même ordre dans toutes les versions linguistiques – ce qui facilite les opérations administratives et la comparaison intertextuelle – et il met toutes les langues sur un pied d’égalité : on s’y est conformé dans le présent avant-projet d’articles.

[10] Traités instituant les Communautés européennes et les traités sur l’Union européenne antérieurs à la date du présent projet : voir liste en note [1].

[11] Concernant l’union sans cesse plus étroite dans le respect de la diversité, voir note [31].

[12] Valeurs, principes et héritages communs de la future confédération : voir aussi le projet de préambule du traité introductif, le projet d’article [9] de la constitution, et la note [45a et b].

[13] Déclaration de Robert Schuman formulant les principes d’une Europe Unie : voir note [1-1].

[14] Traité de Lisbonne : voir note [1-29].

[15]Concernant les relations avec les pays tiers et les organisations interétatiques, voir note [76].

[16] Situation de la future confédération et du traité introductif par rapport au droit antérieur, et dispositions transitoires

a) Version consolidée des textes des traités fondamentaux. La version consolidée reproduira seulement les dispositions de fond des traités en vigueur, et non leurs dispositions purement formelles (préambule, énoncé des plénipotentiaires, formule de conclusion (« testimonium »), etc.). C’est cette version qui sera introduite dans l’ordre juridique interne de la Confédération en tant qu’instrument de référence officiel en lieu et place des traités.

Par conséquent, après publication de la décision correspondante du conseil européen au journal officiel confédéral, les organes confédéraux, à l’exception du futur système juridictionnel confédéral, n’auraient plus, normalement, à se référer aux traités fondamentaux eux-mêmes. Il devrait en résulter une simplification considérable des références tant pour les citoyens que pour les organes confédéraux.

Toutefois, dans les relations interétatiques (entre États membres de la future confédération), les traités demeureraient la référence juridique officielle.

Pour la version consolidée des traités fondamentaux en vigueur à la date du présent avant-projet, voir note [1-29a]. Il s’agit des traités version Lisbonne, qui ont pris effet pour tous les États membres de l’Union européenne le 1^er décembre 2009, après ratification par tous les signataires et expiration des délais.

b) Dispositions transitoires. Plutôt que de mettre dans le traité introductif lui-même des dispositions aussi complexes et temporaires, il a paru préférable de renvoyer ces dispositions à un instrument séparé dont la mise en place serait confiée conjointement au conseil européen et à la commission et soumis à l’approbation du parlement.

[17] Traité de Lisbonne, voir note [1-29].

[18] Version consolidée des traités fondamentaux en vigueur tels que modifiés par le traité de Lisbonne : voir note [1-29a].

[19] Voir note [1-29a]).

[20] Concernant les dispositions transitoires, voir note [16b].

[21] Clauses formelles (finales) du traité introductif (ratification, entrée en vigueur, dépositaire, enregistrement au Secrétariat de l’ONU)

a) Ratification du traité. On a repris à peu près l’article 54-2 du traité de Lisbonne (voir note [1-29]) (et l’article IV-447 du TCE – voir note [1-24]).

Concernant un éventuel référendum confédéral confirmatoire de la constitution dans les États membres qui n’ont pas ratifié le traité introductif par référendum, voir note [58].

b) Calcul de la date d’entrée en vigueur. La formulation le premier jour du deuxième mois calendaire suivant la date du dépôt du dernier instrument de ratification, (projet d’article [III] du traité introductif) peut paraître compliquée. Elle est reprise du traité de Lisbonne et des traités antérieurs (TCE notamment), et c’est une formule courante de la pratique des traités, justifiée par la nécessité pour les États membres de connaître suffisamment à l’avance la date exacte de l’entrée en vigueur à partir du moment où le dernier instrument de ratification aura été déposé (la date du dépôt du dernier instrument de ratification n’est pas prévisible à moins que les États membres s’entendent sur la date des dépôts – ce qui arrive parfois).

La précision calendaire lèvera les hésitations. Un mois calendaire commence sur le quantième 1 et finit sur le dernier quantième du mois. Si donc le dernier instrument de ratification était déposé un 28 ou un 29 février, le traité entrerait en vigueur le 1^er avril (et non le 28 ou le 29 avril).

c) Depuis 1957, date du traité de Rome, le Gouvernement italien est traditionnellement dépositaire des traités fondamentaux des Communautés européennes et de l’Union : à ce titre, il conserve l’original du traité et effectue officiellement, entre autres formalités habituelles, le dépôt des instruments de ratification. Comme on l’a dit, la ratification est incomplète tant que le dépôt de l’instrument n’est pas effectif.

d) Enregistrement du traité introductif au Secrétariat de l’ONU en vertu de l’Article 102 de la Charte des Nations Unies

L’obligation d’enregistrement des traités et autres accords internationaux figure dans l’Article 102 de la Charte des Nations Unies (voir note [2-6]), à laquelle tous les États membres de l’Union européenne sont parties. Cet article est ainsi conçu : « 1. Tout traité ou accord international conclu par un Membre des Nations Unies […] sera, le plus tôt possible, enregistré au Secrétariat et publié par lui…2. Aucune partie à un traité ou accord international qui n’aura pas été enregistré […] ne pourra invoquer ledit traité ou accord devant un organe de l’Organisation ».

L’Article 102 de la Charte des Nations Unies reprend en substance l’Article 18 du Pacte de la Société des Nations (voir note [2-5]), lui-même inspiré du premier des Quatorze points du Président Wilson (voir note [2-4]), qui visait à empêcher la diplomatie secrète : « Plus d’ententes secrètes d’aucune sorte entre nations ».

L’article 77-1-g) de la Convention des Nations Unies sur le droit des traités (voir note [2-17) fait de l’enregistrement des traités au Secrétariat de l’ONU une des fonctions automatiques du dépositaire.

Les accords internationaux enregistrés en vertu de l’Article 102 de la Charte des Nations Unies sont publiés dans le Recueil des Traités des Nations Unies. Ce recueil a été précédé (jusqu’en 1945) par le Recueil des Traités de la Société des Nations. Les traités antérieurs à 1919 sont compilés dans diverses collections, dont l’excellente Consolidated Treaty Series de Clive Parry, publiée chez Oceana, qui couvre la période 1648-1918.

En outre, le site Internet Collection des traités de l’ONU (voir note [2-55]) est accessible au public.

[22] Concernant l’expression « calendaire », voir note [21b].

[23] Réexamen éventuel de la situation par le Conseil européen. Le projet d’article [IV] du traité introductif reprend en substance l’article 48-5 du traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne (voir note [1-29a]), qui reprenait lui-même la Déclaration nº 30, relative à l’article IV-447 du TCE, annexée à l’Acte final de la Conférence des représentants des gouvernements des États membres qui avait adopté le TCE (voir note [1-24]).

[24] Concernant l’ordre alphabétique d’énonciation des langues de conclusion du traité introductif, voir note [9b].

[25] Concernant l’enregistrement du traité introductif au Secrétariat de l’ONU, voir note [21d].

[26] Concernant l’ordre alphabétique d’énonciation des États signataires, voir note [9b].

[27] Annexe du traité introductif. L’annexe du traité introductif contiendrait la Constitution.

[28] La « confédération européenne » proposée dans le cadre du présent projet

(Voir en note [3] les analyses concernant l’Union européenne actuelle : elles sont largement applicables à la future confédération.)

a) Le passage opéré dans le présent avant-projet de l’appellation union à l’appellation confédération ne modifie en rien la situation juridique, à savoir que dès 1951, avec la création de la CECA, on était en présence d’une confédération ; il ne fait que l’expliciter.

b) L’avant-projet officialise (en le mentionnant expressément : voir projet d’article interétatique (1]) le pouvoir interétatique (intergouvernemental) exercé par le conseil européen (devenu institution de l’UE avec le traité de Lisbonne) et, en parallèle, le pouvoir citoyen, exercé par la collectivité des citoyens confédéraux – c’est-à-dire l’ensemble des citoyens européens agissant en vertu de dispositions expresses de la constitution.

À noter que le nouveau président confédéral institué par le présent projet est en théorie une composante du pouvoir exécutif, à quoi s’ajoute son rôle de représentant de la future confédération au plus haut niveau, par ailleurs chargé de veiller au bon fonctionnement des institutions confédérales.

Les dispositions constitutionnelles constitutives d’un pouvoir citoyen confédéral sont : la proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif (projet d’article [13-4]), la proposition citoyenne de tenue d’un référendum en relation avec un projet citoyen d’acte législatif (projet d’article [13-5-b]), l’application collective du droit de pétition (projet d’article [28-6]), le droit d’opposition à la mise en application d’un acte législatif organique (projet d’article [82-4]) et la soumission des révisions constitutionnelles au référendum national ou confédéral (projet d’article [84-3]).

c) Mécanismes de l’avant-projet tendant à harmoniser les deux aspects externe (traités fondateurs) et interne (constitution) du fonctionnement de la future confédération. Les traités doivent être respectés (c’est le principe Pacta sunt servanda) : or, justement, les traités de l’Union disposent depuis longtemps que celle-ci doit se démocratiser.

Le présent projet satisfait à ces deux obligations en disposant, d’une part, que tout État membre peut, en Conseil confédéral, s’opposer à la mise en application d’un acte législatif ou règlementaire qu’il juge contraire aux traités ou à la constitution en attendant que le Système juridictionnel ait statué ; et d’autre part, que les citoyens confédéraux doivent approuver eux-mêmes, directement chaque fois que c’est possible, les dispositions constitutionnelles confédérales. Le Système juridictionnel tranchera cas par cas les éventuels conflits conformément au principe de l’état de Droit (voir note [63d]).

On a objecté que la procédure d’agrément par le conseil serait beaucoup moins démocratique qu’une procédure parlementaire. Mais la légitimité de la procédure d’agrément découle du caractère intergouvernemental de la future confédération (dont les membres sont les États, pas les citoyens) et du fait que la constitution (y compris la disposition relative à l’agrément du Conseil) aura été approuvée référendairement par les citoyens confédéraux.

Pour les raisons données en note [3j] à propos des considérations géographiques, l’avant- projet ne reprend pas l’article I-1-2 du TCE, d’après lequel « l’Union est ouverte aux États européens » (à noter que les traités version Lisbonne sont nettement moins explicites). Le projet d’article [21] porte seulement obligation de satisfaire aux critères de cohésion géopolitique, sociale et économique définis par la future confédération. D’autre part, le projet d’article [8], relatif aux unions et associations et aux coopérations renforcées entre États membres, ménage la possibilité d’une confédération à la carte (ou multicercle).

Cela étant, les expressions confédéral et de la Confédération remplacent partout dans le présent projet les expressions européen et de l’Europe des traités en vigueur, sauf dans les appellations Confédération européenne, Banque européenne d’investissement et Journée de l’Europe.

d) Pour les raisons données en note [3k] à propos de l’Union européenne tel qu’elle existe à ce jour, le présent avant-projet ne traite que de la future confédération européenne et laisse l’Euratom entièrement de côté.

[29] Traités UE en vigueur (version Lisbonne) : voir note [1-29a].

[30] Concernant la personnalité juridique internationale de la future confédération [de l’Union existante], voir note [3c].

[31] Raison d’être de la future confédération

Le projet d’article [2] de la constitution reprend les deux notions clés figurant dans le préambule du traité sur l’Union européenne version Lisbonne (voir note [1-29a] et les traités antérieurs, à savoir celle d’une nouvelle étape dans le processus d’intégration européenne et de la poursuite d’un processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe.

[32] Symboles de la future confédération. Voir article I-8 du TCE.

On sait qu’un des résultats du compromis négocié après l’échec du TCE est que les traités en vigueur ne contiennent pas de clauses relatives aux symboles de l’Union.

Cependant, par la Déclaration nº 52 accompagnant le traité de Lisbonne, les pays suivants continuent de considérer les symboles de l’Union tels qu’énoncés dans le TCE comme les symboles de l’appartenance commune des citoyens à l’Union européenne et de leur lien avec celle-ci : Belgique, Bulgarie, Allemagne, Grèce, Espagne, Italie, Chypre, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Malte, Autriche, Portugal, Roumanie, Slovénie, Slovaquie. D’autres pays (la France notamment), qui n’ont pas souscrit à cette déclaration, continuent néanmoins par tradition à utiliser ces symboles.

Le présent avant-projet revient aux dispositions du TCE sauf en ce qui concerne l’euro (voir note [33e]).

a) Le drapeau confédéral

Ce drapeau est commun au Conseil de l’Europe (voir note [2-57]) et à l’Union européenne. Il a été adopté le 25 octobre 1955 par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, et le 9 décembre 1955 par le Comité des ministres de cette organisation. Le Parlement européen l’a adopté à son tour en 1983, puis le Conseil des Communautés européennes, en 1986.

Son symbolisme est le suivant : sur fond bleu du ciel, les étoiles forment un cercle en signe d'union ; elles sont au nombre invariable de douze, chiffre de perfection et de plénitude, qui évoque aussi bien le zodiaque, les travaux d'Hercule, les mois de l'année, le cadran de l’horloge, les apôtres de la religion chrétienne, les fils de Jacob, la loi des XII tables, la douzaine d’œufs (ou les douze titres du présent projet de constitution…).

En mai 1999, pour son cinquantième anniversaire, le Conseil de l’Europe s’est doté d’un logotype, dont l’usage permanent a été approuvé par le Comité des ministres de cette organisation interétatique dans sa résolution (2000) 2 du 11 avril 2000 : le drapeau précédemment décrit servant de base, les 12 étoiles sont enserrées dans une lettre « e » cursive, avec la suscription bilingue Council of Europe – Conseil de l’Europe.

b) L’hymne confédéral

Commun lui aussi au Conseil de l’Europe et à l’Union européenne (qui l’a adopté en 1986), c’est l’ « Ode à la joie » de Friedrich von Schiller reprise par Ludwig van Beethoven dans le quatrième mouvement de sa IXe symphonie. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a proposé de l’adopter en 1971, suivie par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe quelques mois plus tard. Herbert von Karajan en a fait l’orchestration et a dirigé le premier enregistrement officiel. L’hymne a été lancé en 1972 lors de la Journée de l’Europe. La constitution confédérale n’étant pas un programme de concert, il ne convient pas d’y entrer dans ces détails (pas plus que dans la constitution française pour la Marseillaise).

On a proposé de remplacer l’ « Ode à la joie » par l’« Ode à la liberté » du Nabucco de Verdi. Mais il faut reconnaître que l’hymne actuel est fermement associé à l’Union et qu’il a toutes les qualités requises pour durer.

c) La devise confédérale

Le préambule du TCE disait, en français : « unie dans la diversité, l’Europe leur offre, etc. » : formule correcte puisque, dans cette phrase, unie se rapporte à Europe. Mais à l’article I-8 du TCE il y avait pléonasme, car unie ne pouvait s’y rapporter qu’à Union (le même petit défaut existe dans les versions espagnole, italienne et portugaise du TCE, et d’autres peut-être). La formule retenue ici (« Unis dans la diversité ») est très proche de celle du TCE : unis s’y rapportant aux États membres et aux peuples de l’Union, il n’y a pas pléonasme.

d) La Journée de l’Europe. Voir article I-8 du TCE. Le 9 mai est le jour anniversaire de la déclaration de Robert Schuman (1950) qui a formulé originellement les principes d’une Europe unie : voir note [1-1].

L’article I-8 du TCE (« La Journée de l’Europe est célébrée le 9 mai dans toute l’Union ») a été repris sous une forme moins impérative.

[33] Les compétences de la future confédération

a) Principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité. Voir notamment l’article 5-1 du traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne (aussi, le protocole nº 2 annexé à ce traité), et les articles I-11 et I-18 du TCE (voir note [1-24]).

Le principe de subsidiarité fait l’objet de l’accord interinstitutionnel – Mieux légiférer en date du 16 décembre 2003, entre le Parlement, le Conseil et la Commission (voir note [1-23]).

b) Principe de flexibilité (ex-clause de flexibilité).

Ce principe inscrit dans le défunt TCE (article I-18) mais absent du traité de Lisbonne et des traités antérieurs au TCE, est nécessaire dans la mesure où la constitution ne peut pas entrer dans le détail des compétences, où les actes législatifs peuvent être muets, et où il faut donc pouvoir parer à toute lacune juridique. Le projet d’article [4-4] précise – bien que cela paraisse aller de soi – que les mesures prises à ce titre par le conseil confédéral doivent être conformes à la constitution. En outre, le Parlement peut, à la majorité absolue, s’opposer à l’application de telles mesures.

c) Catégories de compétences. Le présent projet tend à rationaliser les règles relatives aux compétences confédérales. Celles-ci sont reconditionnées en trois grandes catégories : les compétences confédérales générales (pouvoir d’initiative en rapport avec l’objectif général d’une union sans cesse plus étroite énoncé dans le projet d’article [2] de la constitution et pouvoir de conclusion d’accords internationaux), les compétences confédérales spéciales exclusives spécifiées dans le projet d’article [6] ; les compétences confédérales spéciales partagées (projet d’article [7]) tendant à la mise en place de politiques communes – politique extérieure et de sécurité, y compris la défense, et politique intérieure, y compris la justice.

d) Compétences confédérales spéciales exclusives. L’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union tel que modifié par le traité de Lisbonne (voir note [1-29a]) a été repris dans l’avant-projet avec changement dans l’ordre d’énonciation de ces compétences.

e) Gestion de la monnaie confédérale (l’euro). Dans les précédents avant-projets d’articles comme dans le traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne (voir note [1-29a]) et avant lui dans défunt TCE (voir note [1-24]), l’euro figurait parmi les symboles de l’Union. Toutefois, il apparaît que la monnaie est un instrument plus qu’un véritable symbole (exemple : la constitution française ne mentionne pas le franc) : en conséquence, l’euro ne figure plus parmi les symboles de la future confédération et n’est pas spécifiquement mentionné dans le présent avant-projet.

Pluriel du mot euro. Par une déclaration commune (Déclaration nº 58 accompagnant les traités en vigueur version Lisbonne : voir note [1-29], et précédemment dans la Déclaration nº 50 accompagnant le TCE, la Hongrie, la Lettonie et Malte ont fait savoir que l’orthographe unifiée du TCE (« euro » – invariable) « n’aurait aucune incidence sur les règles existantes de la langue lettone et de la langue hongroise ». Les autres États membres – dont la France – n’ont pas formulé de semblable réserve ; mais si, dans l’usage officiel (pièces, billets, documents), tous les États sont tenus à l’invariabilité, ils conservent dans leur usage linguistique général toute leur liberté : ainsi, le Petit Larousse français traite-t-il le mot euro comme variable en nombre conformément aux règles habituelles.

f) Compétences confédérales spéciales partagées en matière de politique extérieure et de sécurité commune. L’appellation relations extérieures, courante dans la terminologie UE actuelle (et aussi dans la terminologie française à diverses époques, y compris assez récemment), est préférée à affaires étrangères comme plus conviviale et plus exacte : en effet, l’expression affaires étrangères couvre mal les relations de l’Union avec des organisations internationales comme l’ONU, dont les États membres de l’UE font tous partie.

[34] a) “Infranational”. Les eurorégions étant des collectivités locales, l’expression infranational remplace dans le présent avant-projet d’articles la terminologie « régional et local » du traité relatif au fonctionnement de l’Union européenne en vigueur (article 263). Cette expression a l’avantage de pouvoir s’appliquer à toutes les subdivisions territoriales sans exception.

b) Par action intergouvernementale, il faut entendre dans ce contexte une action menée par deux ou plusieurs États membres sans qu’il s’agisse d’une coopération renforcée au sens de l’avant-projet d’article [8] de la constitution

Concernant le terme infranational, voir note [122b].

[35] Concernant le principe de flexibilité, voir note [33b].

[36] Majorité absolue : voir projet d’article [18-1-c)] de la Constitution.

[37] Concernant la sécurité commune et la défense, voir notes [33f] et [40].

[38] Concernant la différence entre accord international et traité, voir note [6c].

Contenu du droit confédéral : voir projet d’article [10-1].

[39] Concernant les compétences confédérales spéciales exclusives, voir note [33d].

[40] Rapports de la future confédération avec l’Organisation des Nations Unies et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN)

(Concernant plus généralement les rapports de la future confédération avec les États tiers et les organisations interétatiques, voir note [76].)

a) Rapports avec l’ONU. Pas plus que l’Union actuelle la future confédération ne sera un État. Elle ne peut donc pas être membre de l’Organisation des Nations Unies : elle y aurait, comme l’Union actuelle, le statut d’observateur.

Toutefois, la France et le Royaume-Uni font partie des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, auxquels la Charte des Nations Unies attribue une responsabilité internationale particulière en matière de maintien et de rétablissement de la paix. En outre, les membres permanents du Conseil de sécurité constituent à eux cinq le groupe des États officiellement reconnus par la communauté internationale comme étant dotés de l’arme atomique. Ces deux circonstances ne peuvent manquer d’affecter la politique de défense et de sécurité de la future confédération (de l’Union actuelle).

Le statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies et le droit de veto qui lui est attaché sont assez généralement ressentis – y compris par des États membres de l’UE – comme une rémanence injustifiée de la situation qui existait en 1945. Il reste qu’aucune réforme de l’ONU n’est possible sans l’aval de la France et du Royaume-Uni.

La question est donc de savoir comment concilier les impératifs de la future confédération, ceux liés à une réforme souhaitable de l’ONU et ceux de la France et du Royaume-Uni en tant qu’États souverains disposant de prérogatives résultant de la Charte des Nations Unies.

Une solution serait que la France et le Royaume-Uni désignent, dans les “pouvoirs” habituels, un même agent de la future confédération (de l’Union actuelle) pour les représenter toutes les deux au Conseil de sécurité des Nations Unies, derrière un double panneau France-Royaume-Uni, dans les affaires relevant de la politique confédérale commune. Ces deux pays continueraient d’être représentés séparément au Conseil pour les autres affaires, ou s’ils estimaient qu’une question de souveraineté nationale est en jeu.

Il se créerait ainsi une habitude de représentation de facto de la future confédération au Conseil de sécurité des Nations Unies. Le très grand avantage pratique de cette solution est qu’elle n’impliquerait aucun amendement de la Charte et serait donc facile à mettre en œuvre si tous les États membres de la future confédération (de l’Union existante) y consentaient.

b) Rapports avec l’OTAN. L’article 42-2 du traité sur l’Union version Lisbonne (maintenant en vigueur : voir note [1-29a]) dispose ce qui suit :

« La politique de l’Union au sens du présent article n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre. »

La même disposition figurait dans l’article 17-1 du traité sur l’Union dans sa version antérieure au traité de Lisbonne, et elle avait été reprise par l’article I-41-1 du défunt TCE).

Cette disposition est inacceptable en l’état parce qu’elle institue l’assujettissement militaire de l’Union européenne à une organisation extérieure. Par ailleurs, elle est inconciliable avec l’objectif de solidarité des États membres de l’Union en matière de politique extérieure et de sécurité commune. Elle aurait en outre pour conséquence paradoxale d’imposer les décisions de l’OTAN, organisation étrangère à l’Union, à des États de l’Union qui ne sont pas membres de celle-ci.

Le projet d’article [7-1-a)] prend le contrepied de cette vision erronée.

[41] Action du conseil confédéral en cas d’agression armée. Il n’est pas expressément prévu que le conseil informe le président confédéral : mais étant donné que celui-ci préside le conseil, il serait automatiquement tenu au courant.

[42] Principe de non-intervention. L’Article 2-7 de la Charte des Nations Unies (voir note [2-6]) prescrit la non-intervention dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État. Cela s’entend bien sûr sous réserve du Chapitre VII de la Charte – plus particulièrement de son Article 51 (légitime défense individuelle ou collective contre une agression armée).

La récente aventure iraquienne montre que le projet d’article 7-1-d)] n’est malheureusement pas inutile.

[43] Coopérations renforcées entre États membres et unions et associations d’États membres

a) Dans le présent avant-projet (voir art. [8]), la distinction est clairement faite entre la coopération renforcée (mécanisme fonctionnel) et l’union ou association d’États membres (mécanisme structurel). Pour être admises dans le cadre confédéral, la coopération, l’union ou l’association doivent être compatibles avec la constitution, et la coopération renforcée fait l’objet d’une procédure d’agrément spécifique.

b) En ce qui concerne les unions et associations d’États, l’avant-projet s’inspire en partie de l’article 350 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne version Lisbonne (voir note [1-29]), qui avalise les deux unions existantes : l’Union belgo-luxembourgeoise et le Benelux (union entre la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas).

[44] Majorité qualifiée : voir projet d’article [18-1-d)].

[45] Les valeurs et le droit de la future confédération. Voir notamment le préambule du traité sur l’Union en vigueur, l’article 2 du traité sur l’Union tel que modifié par le traité de Lisbonne, et les articles I-2 et I-6 du TCE ainsi que le protocole nº 34 y annexé.

a) La future confédération et son droit reposeront sur les six valeurs fondamentales pour sous-tendre les relations internationales au XXI^e siècle, proclamées dans la Déclaration du millénaire adoptée le 8 septembre 2000 à New York (ONU) lors du Sommet de l’an 2000 (voir note [2-22]). Ces valeurs (liberté, égalité, solidarité, tolérance, respect de la nature, partage des responsabilités) sont universelles, généreuses, pertinentes, et plus prudentes que certaines références trompettantes à des héritages « européens », culturels, spirituels, religieux et humanistes et autres héritages plus ou moins contestables ou évanescents.

Ces six valeurs englobent les droits des personnes appartenant à des minorités, le pluralisme, la justice, et l’égalité entre les femmes et les hommes mentionnés à l’article 2 du traité sur l’Union tel que modifié par le traité de Lisbonne, et avant lui à l’article I-2 du TCE.

En outre, la confédération adhèrera expressément au principe de neutralité (philosophique et religieuse), qui correspond à peu près au principe de laïcité français.

b) Autres valeurs : La distinction étant clairement établie entre l’ordre interne (la constitution, les citoyens), d’un côté, et, de l’autre, l’ordre interétatique (les traités, les États membres), on pourra sans inconvénient majeur mentionner dans le préambule du futur traité introductif ou (voir note [6b]) dans l’exposé des motifs des lois nationales les héritages chers aux États membres, sans toutefois que cela puisse affecter l’interprétation ou l’application de la constitution dans les rapports entre États membres ou entre la future confédération et ses citoyens.

c) Les notions de bonheur et de bien-être social méritent une mention à part. On sait que l’idée de bonheur a été mentionnée à diverses reprises, au XVIIIème siècle, dans divers documents politiques, les plus notables étant sans doute la Déclaration d’indépendance américaine (voir note [2-1]) et la constitution française de l’an I (voir note [2-3]).

Néanmoins, la notion de bonheur est philosophique et non juridique, et en tout cas fortement subjective. C’est pourquoi on lui préfère ici la notion plus objective de bien-être, qui figure d’ailleurs à l’article 29-2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (voir note [2-9]), ainsi conçu :

« Dans l’exercice de ses droits dans la jouissances de ses libertés chacun n’est soumis qu’aux limitations établies par la loi exclusivement en vue d’assurer la reconnaissance et le respect des droits et libertés d’autrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l’ordre public et du bien-être général dans une société démocratique ».

d) À l’heure actuelle, les sources du droit de l’Union sont définies comme suit : 1) sources de droit primaire (traités fondateurs des Communautés et de l’Union, traités modificatifs des traités fondateurs, protocoles annexés aux traités, traités complémentaires apportant des modifications sectorielles, traités d’adhésion aux Communautés et à l’Union) ; 2) sources de droit dérivé (celles prévues à l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne –directives, règlements, décisions, avis et recommandations, dits actes unilatéraux –, et actes non prévus audit article 249, dits actes atypiques – recommandations, communications, livres blancs, livres verts, etc.) ; sources conventionnelles (accords internationaux conclus par la Communauté européenne ou par l’Union avec un État ou une organisation intergouvernementale ; accords conclus entre États membres ; accords interinstitutionnels – conclus entre des organes de l’Union ; 3) sources de droit subsidiaire (jurisprudence de la Cour de justice, droit international, principes généraux du droit).

Sans rejeter cette catégorisation un peu complexe, le projet d’article [10-1] de la constitution propose un classement moins théorique.

Concernant les principes généraux du droit, voir note [47].

[46] Déclaration du millénaire : voir notes [2-18] et [45a].

[47] Principes généraux du droit. En droit français, un principe général du droit est une « règle admise par la jurisprudence comme s’imposant à l’administration et à ses rapports avec les particuliers, même sans texte, et ayant une valeur égale à celle de la loi, de sorte que celle-ci peut y déroger et que, au contraire, l’administration et le pouvoir réglementaire doivent la respecter » (voir Vocabulaire juridique Cornu, note [2-30]).

En droit international, l’Article 38-1-a) du Statut de la Cour internationale de Justice (voir note [2-7]) et l’article 7-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (voir note [2-12]) se réfèrent aux principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées : c’est plutôt de cela qu’il s’agit ici, même si l’on doit reconnaître que les notions sous-jacentes peuvent donner lieu à des interprétations diverses.

L’intérêt de l’avant-projet d’article [

[48] Droits fondamentaux de l’être humain (traditionnellement : « droits de l’homme »)

a) Bases juridiques des droits fondamentaux en droit international

La principale source moderne des droits fondamentaux (selon la dénomination de plus en plus courante) est la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 (voir notes [2-9]). Il ne saurait y avoir de droits fondamentaux bouddhistes, britanniques, européens, français, islamistes, myanmarais, onusiens, zimbabwéens, etc. pour la simple raison que le fondement de ces droits est l’être humain et lui seul, ce qui implique une série unique de droits fondamentaux universels, inaliénables, imprescriptibles et inséparables, même s’ils peuvent faire l’objet d’instruments d’application internationaux et nationaux.

Les droits fondamentaux inscrits dans la Déclaration universelle sont concrétisés à l’échelle mondiale dans deux grands instruments d’application : le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, tous deux de 1966 (voir note [2-13 à -16]). Ces trois instruments (la Déclaration universelle et les Pactes) forment ensemble ce qu’on appelle la Charte internationale des droits de l’homme.

À l’échelle du continent européen, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, en date à Rome du 4 novembre 1950 (voir note [2-12]) constitue le principal instrument d’application de la Déclaration universelle. Elle est ouverte à la participation des États membres du Conseil de l’Europe, et son champ d’application déborde donc celui de l’Union européenne actuelle (la Russie et la Turquie, par exemple, sont membres du Conseil de l’Europe et appliquent cette convention).

Il va de soi que la Charte des droits fondamentaux proclamée par l’Union ne peut contredire aucune disposition des instruments internationaux en vigueur. Un exemple comme celui rapporté au quatrième alinéa du point [c] de la présente note concernant le droit au travail a conduit à prévoir qu’un acte législatif reprendrait cette charte « avec les modifications et adaptations éventuellement jugées nécessaires ».

b) « Adhésion » éventuelle de la future confédération [de l’Union actuelle] à la Convention européenne. L’article 6 du traité sur l’Union européenne dans la version consolidée correspondant au traité de Lisbonne (voir note [1-29a]) dispose, comme l’article I-9 du TCE précédemment, que « l’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ». De fait, un protocole annexe (n^o 8 pour le traité de Lisbonne ; nº 32 pour le TCE) envisage un accord d’adhésion spécial avec le Conseil de l’Europe. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe s’est prononcée à plusieurs reprises en faveur de « l’adhésion » de l’Union, cela pour une raison manifestement pratique : étendre autant que possible l’application de la Convention par les acteurs nationaux et internationaux.

La difficulté est que l’Union européenne n’est pas un État, alors que l’adhésion à la Convention européenne est, en vertu de ses clauses, ouverte aux seuls États. L’Union, confédération d’États exerçant les pouvoirs qui lui ont été expressément délégués par ses États membres, ne serait probablement pas à même d’exercer tous les droits et de remplir toutes les obligations que la Convention européenne assigne aux États parties, car il est à prévoir que les États membres de l’Union voudront continuer d’exercer leur souveraineté dans ce domaine (témoin l’exception d’application de la Charte des droits fondamentaux consentie à la Pologne et au Royaume-Uni dans le traité de Lisbonne).

Du reste, un accord d’adhésion spécial est-il vraiment nécessaire ? Il suffirait que la future confédération (l’Union existante) reconnaisse et s’engage à appliquer les droits inscrits dans la Convention européenne et acceptés par tous les États membres pour aboutir au même résultat pratique sans risquer des situations juridiques délicates. C’est la solution choisie dans le présent projet voir article [11-2], qui préserverait l’intégrité du système de la Convention européenne comme celle du futur système confédéral.

c) Que vaut le mécanisme de la Charte des droits fondamentaux retenu dans le traité de Lisbonne (et dans le TCE avant lui) ?

À partir du moment où l’Union n’était pas partie en tant que telle aux instruments des droits fondamentaux supérieurs (notamment à la Convention européenne – voir point [c] de la présente note), c’est à juste titre que les États membres entendaient fixer une règle unifiée applicable à l’Union en tant que telle, ne serait-ce que pour éviter des conflits de lois nationales au niveau des institutions communautaires – par exemple, si des États invoquaient devant la Cour de justice de la future confédération (de l’Union existante) des versions différentes du même droit fondamental.

Cependant, la technique consistant à reproclamer et réexpliquer des droits fondamentaux déjà proclamés universellement ou régionalement dans une constitution (ou dans une charte distincte de la constitution ou des traités fondateurs mais supposée avoir la même valeur qu’eux, comme le fait le traité de Lisbonne) peut se révéler très dangereuse pour ces droits.

En effet, la répétition ouvre la porte aux dérives : erreurs de copie ou de traduction, « précisions » inconsciemment ou consciemment restrictives, quand il n’y a pas véritable détournement de la notion même de droit fondamental, comme dans de prétendues déclarations des droits fondamentaux d’inspiration religieuse.

S’agissant de l’Union européenne, on s’est aperçu à l’occasion du débat préparatoire du référendum français du 29 mai 2005 que la Charte des droits fondamentaux de l’Union réduisait sur un point au moins le droit proclamé dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et dans le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux : le droit de travailler y remplace en effet (voir article 15 de cette charte) le droit au travail de la Déclaration universelle (art. 23-1) et du Pacte (article 6-1).

Si une telle altération (il y en a peut-être d’autres, c’est à vérifier) a pu se produire dans le cadre de l’UE, où la situation des droits de l’homme est étroitement surveillée, nul doute qu’elle se produira encore plus fréquemment ailleurs, avec risque de voir disparaître, par le jeu de déformations successives, la substance des droits fondamentaux, voir la notion même de droit fondamental par nature universel. Le fait que la Charte reproclamée en 2007 en prévision de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne soit assortie, comme en 2000, d’« Explications » au moins trois fois plus longues que la Charte elle-même (voir note [4]) devrait inciter à la plus grande circonspection.

En définitive, le mécanisme du traité de Lisbonne (et avant lui du TCE) ne risque-t-il pas d’affaiblir les droits fondamentaux en instituant une source juridique supplémentaire d’application de ces droits en Europe, alors que le Conseil de l’Europe, sa Cour européenne des droits de l’homme, et bien sûr l’ONU et les États parties aux Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme disposent déjà de mécanismes complets, éprouvés et prudemment évolutifs fonctionnant à l’échelle européenne et universelle ?

De plus, en accordant des dérogations à l’application de la Charte dans les cas de la Pologne, de la République tchèque et du Royaume-Uni les arrangements de Lisbonne enlèvent à cet instrument – et par conséquent à l’exposé et à l’explicitation des droits qui y sont mentionnés – tout caractère fondamental : un texte prétendu fondamental survit mal aux exceptions d’interprétation, et surtout aux exceptions d’application.

d) Le mécanisme proposé dans le présent avant-projet d’articles. Pour les raisons données plus haut, les droits fondamentaux ne sont pas reproclamés en tant que partie intégrante de la future constitution. Au lieu de cela, la Charte des droits fondamentaux version 2007, avec les Explications y relatives, est reconnue dans le présent avant-projet comme instrument d’application, à l’échelle de l’Union, des instruments internationaux relatifs aux droits fondamentaux (notamment les Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme et la Convention européenne – voir note [2-9 et 2-12 à 16] – pour autant que ces droits sont reconnus dans le droit de tous les États membres..

La Charte des droits fondamentaux et les Explications connexes seraient reprises dans un acte législatif organique dont l’autorité serait supérieure à celle d’une déclaration commune du conseil, du parlement et de la commission. Elle servirait d’instrument normatif et interprétatif à tous les organes confédéraux sous réserve du principe de l’application maximale des droits fondamentaux (voir point [e] ci-après).

e) Le principe de l’application maximale des droits fondamentaux inscrit dans le projet d’article [11-3] reprend en substance, en les renforçant, les dispositions des traités en vigueur version Lisbonne, et avant lui du TCE. Il signifie que si, dans un État membre, un droit fondamental est appliqué plus généreusement qu’ailleurs, c’est ce régime plus favorable qui prévaudra par rapport à l’État concerné dans ses rapports avec l’Union. Ainsi, à l’égard de tous les États membres qui ont accepté le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux, il faudrait retenir le droit au travail (article 6 du Pacte), et non le droit de travailler de la Charte des droits fondamentaux.

En cas de doute sur l’existence ou la portée des droits fondamentaux ou des principes connexes, le Système juridictionnel confédéral (s’agissant de l’application par un organe confédéral) ou la Cour européenne des droits de l’homme (sur recours d’un citoyen contre un État membre de l’Union également partie à la Convention européenne) trancheraient. La Cour européenne des droits de l’homme n’aurait pas, en l’état actuel des choses, compétence pour connaître d’un recours dirigé directement contre l’Union (voir point [b] plus haut)), mais on présume que le Système juridictionnel confédéral s’en tiendrait à la jurisprudence de cette cour, et éventuellement aux décisions des autres organismes internationaux compétents (notamment celles du Comité des États parties aux Pactes internationaux).

[49] Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques et sociaux : voir note [2-13 à 2-16].

[50] Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : voir note [2-12].

[51] La gouvernance de la future confédération. Voir notamment les articles 9-12 du traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne (note [1-29a]), et les articles I-33 à I-47 et III-330 à III-423 du TCE (note [1-24]).

[52] Source de la légitimité confédérale. La délégation de l’exercice des pouvoirs souverains des États s’opère par ratification des traités pertinents conformément aux règles constitutionnelles de chaque État ou par révision de la constitution. La voie référendaire (nationale ou confédérale) est de règle (voir aussi note [28b et c]).

[53] Adhésion de la future confédération à certains principes et procédures de gouvernance. Cette adhésion concerne les États membres au moins autant que la confédération mais devra appliquer ces principes et procédures, mutatis mutandis, chaque fois que l’occasion se présente.

[54] Démocratie participative. Voir les articles 9-12 du traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne et les articles I-45 et 47 du TCE. Voir également la note [63b et c] concernant les rapports entre démocratie et état de Droit.

a) Bases de la démocratie participative. En démocratie, gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple, le peuple exerce la souveraineté – soit la sienne propre (souveraineté populaire), soit celle de la nation (souveraineté nationale, comme dans la constitution française actuelle) –, et il peut le faire par ses représentants ou directement. Contrairement à ce qu’on soutient ici et là, la démocratie représentative est aussi démocratique que la démocratie directe : ce que le citoyen n’a pas le temps ou les moyens de faire lui-même, il charge d’autres citoyens de le faire, et ce serait le priver de l’exercice de la démocratie que de lui interdire de procéder par des représentants. Il est d’autre part à souligner que la démocratie participative peut se pratiquer en régime de démocratie représentative comme en régime de démocratie directe.

Il n’y a pas de souveraineté de la confédération (l’Union) européenne en tant que telle, puisque la confédération (l’Union) n’est pas un État : les organes confédéraux opèrent sur la base d’une délégation de pouvoirs inscrite dans la constitution confédérale, et les États membres, sujets du droit international et représentés au conseil confédéral, agiront au nom de leurs peuples respectifs et seront garants de la souveraineté populaire ou nationale.

La construction européenne se présente comme une organisation interétatique dans laquelle les citoyens des États membres sont appelés à agir de plus en plus directement au fil du temps – ce que les traités en vigueur (tels que modifiés par le traité de Lisbonne) prévoient, et ce qu’avait prévu le TCE. On constate que l’Union actuelle est en passe de se citoyenniser : paradoxalement, le rejet du TCE en 2005 y aura sans doute contribué par les débats qu’il a suscités.

La démocratie participative consiste à associer les citoyens aussi étroitement que possible à tous les stades du processus décisionnel : non seulement à la décision proprement dite, mais aussi à sa préparation et au contrôle de son exécution. La participation citoyenne a donc un rôle aussi important en démocratie représentative qu’en démocratie directe. La démocratie directe est indiquée chaque fois qu’il s’agit d’approuver les grandes règles d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics (en gros, les dispositions à caractère constitutionnel). La démocratie représentative est préférable pour les décisions complexes ou techniques, ou quand il faut concilier des intérêts collectifs divers ou contradictoires sur la base d’un débat public systématique.

Contrairement à l’article 10-1 du traité sur l’Union tel que modifié par le traité de Lisbonne et à l’article I-46-1 du TCE avant lui, le présent avant-projet fait expressément une place à la démocratie directe (proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif ou de tenue d’un référendum, droit de pétition collectif, droit d’opposition des citoyens à l’entrée en vigueur d’un acte législatif organique).

[55]. Modalités électorales, tirage au sort, etc.

Le système électoral en vigueur dans la plupart des pays membres de l’Union européenne – à vrai dire dans toutes les démocraties – donne de plus en plus souvent prise au reproche de démocratie intermittente : entre deux élections, les partis représentés au Parlement ont les mains libres pour légiférer à leur guise sans consulter les citoyens. Il en résulte une désaffection à l’égard du processus politique qui est plus ou moins marquée selon les époques et les lieux et peut aller jusqu’à mépriser les fonctions politiques et ceux qui les exercent.

Faut-il pour autant renoncer à l’élection comme moyen de désigner les représentants du peuple ? À vrai dire, on ne voit pas comment désigner d’authentiques représentants par d’autres moyens que l’élection. Il serait donc beaucoup plus logique de contrôler mieux qu’on ne le fait actuellement l’exercice des fonctions électorales : transparence et redditionalité doivent donc être les mots d’ordre. C’est à quoi visent notamment les dispositions du présent avant-projet relatives à la redditionalité des agents confédéraux (élus compris) : voir projet d’article [78-3].

a) Système proportionnel, système majoritaire, scrutin à double liste. Comme on le sait, la méthode de la proportionnalité favorise l’expression maximale des courants politiques tout en maximalisant le risque d’éparpillement des votes – et donc d’ingouvernabilité, à cause de la difficulté de dégager une majorité. Au contraire, le scrutin majoritaire dégage une majorité nette, mais défavorise l’expression parlementaire des opinions minoritaires.

Le système de la double liste permettrait d’échapper à ces inconvénients :

Exemple : Dans un système majoritaire à un tour, les voix recueillies par un candidat seraient automatiquement reportées sur la liste de parti centrale correspondant au candidat malheureux (Variante : le bulletin de vote comprendrait une case report permettant à l’électeur lui-même de désigner la liste centrale qui bénéficiera du report de sa voix si son candidat initial n’est pas élu.). Seraient élus sur la liste centrale, dans l’ordre de la liste, les candidats qui auraient obtenu le nombre de voix fixé à cet effet. Ce nombre pourrait être supérieur au nombre de voix requis pour un candidat de circonscription si l’on estime (à juste titre) qu’un candidat de circonscription connu des électeurs est toujours plus représentatif qu’un candidat en quelque sorte anonyme placé sur une liste centrale par décision d’un appareil de parti.

Cette méthode serait économique (un seul tour suffirait), et démocratique en ce sens que les partis et mouvances disposant d’un soutien électoral géographiquement disséminé pourraient quand même avoir des élu, au lieu de ce qui se passe actuellement en France ou au Royaume-Uni, où le scrutin majoritaire à deux ou un tour a pour résultat que des millions de voix ne sont pas représentées au parlement, ce qui est très malsain.

Même dans le système proportionnel la méthode aurait son application puisque, dans ce système, on fixe parfois une barre minimale de représentation (par exemple, 5 %). Avec la méthode de la double liste, ces « moins de 5 % » pourraient obtenir des sièges au niveau national par report sur la liste centrale des voix de circonscription non utilisées.

b) Le mandat impératif. La constitution française actuelle (premier alinéa de l’article 27) dispose que « tout mandat impératif est nul ».

Le mandat impératif, mécanisme de l’ancien droit public équivalant à la procuration du droit privé, a été effectivement mis en œuvre pour la dernière fois en France il y a près de quatre-cents ans avec la convocation des états généraux de 1614. Les états généraux de 1789 avaient bien été élus sur la base de mandats impératifs, mais ces mandats n’ont pas eu d’effet, le tiers état s’étant presque immédiatement constitué en assemblée nationale.

Le mandat impératif est impossible à pratiquer dans un régime démocratique moderne fondé sur la permanence du débat public et la remise en cause non moins permanente des objectifs et projets de société en fonction de circonstances nationales et mondiales rapidement changeantes ; il faut aussi tenir compte des légitimes et parfois soudaines variations de l’opinion publique en cours de mandature.

À notre époque, la présentation du programme de l’élu, son approbation par le vote de l’électeur, la faculté qu’a celui-ci d’observer en temps réel l’activité de ses représentants et la possibilité de passer jugement lors de l’élection suivante sur la gestion de l’élu et du parti qui se représentent tiennent la place du mécanisme de mandat impératif, même si l’on admet que les programmes électoraux ne sont pas des engagements juridiques mais des engagements politiques.

C’est à d’autres systèmes que le mandat impératif qu’il faut recourir si l’on veut s’assurer que les représentants du peuple se conformeront à la volonté des électeurs : par exemple à la candidature électorale collégiale (voir point [g]) ou à la procédure de rappel de l’élu (voir point [h]).

c) Vote blanc. L’idée d’un vote blanc signifiant la volonté de rejeter tous les candidats ou toutes les propositions en présence paraît faire son chemin. Un tel vote, qui ne se confondrait plus avec l’abstention, la non-participation ou le vote nul, renforcerait la vérité et l’efficacité politique du scrutin – donc son caractère démocratique.

On a proposé de combiner vote blanc et tirage au sort (voir sur le site d’Étienne Chouard : http://etienne.chouard.free.fr/forum/viewtopic.php?id=17&p=1) : des élus seraient tirés au sort en proportion du nombre de vote blanc. Mais on voit mal comment le tirage au sort pourrait se concilier avec la volonté d’écarter tous les candidats en présence.

d) Non-cumul des mandats. Il est de bon sens qu’un mandat électoral exige que son titulaire le temps de l'exercer, et qu’il faut éviter les conflits d'intérêts liés à l'exercice concomitant de deux ou plusieurs mandats (ou autres activités : voir plus loin). Ainsi, un maire représente sa commune ; un député, la nation dans son ensemble : le député-maire risque donc de se trouver écartelé entre des devoirs de représentation contradictoires.

Toutefois, le cumul avec un mandat local non exécutif, tel que celui de conseiller municipal sans responsabilités particulières, qui correspond à l’exercice de responsabilités démocratiques de base souvent bénévoles, paraît acceptable.

e) Non-reconductibilité des mandats, souvent proposée, répondrait à une considération beaucoup plus subjective, à savoir que le peuple pourrait se laisser abuser par des machines électorales enracinées, et qu’il serait mauvais de laisser quelqu’un exercer trop longtemps une responsabilité publique parce que l’exercice prolongé du pouvoir corromprait forcément, et que la politique ne devrait pas être l’affaire de professionnels.

Le présent avant-projet présuppose qu’il appartient aux électeurs de se prononcer sur l’opportunité de reconduire un élu autant de fois qu’ils le souhaitent. La prise en compte effective des votes blancs (voir point [c] plus haut) et surtout l’introduction de la candidature électorale collégiale (voir point [g]) seraient bien plus efficaces que la non-reconductibilité pour lutter contre le risque d’une incrustation politique malsaine.

f) Compatibilité des mandats publics avec d’autres activités, officielles ou privées, lucratives ou non. Cela concerne d’ailleurs aussi les mandats publics autres qu’électoraux, et les activités d’influençage (corridorage et autres, dites parfois « lobbying »). Le régime des incompatibilités sera réglées par voie d’acte législatif. L’introduction du système de la candidature électorale collégiale envisagé dans le projet d’article [13-6-b] pourrait fournir des éléments de solution.

L’article 15-6-3) du traité sur l’Union tel que modifié par le traité de Lisbonne dit, et le TCE (article I-22-3) disait : « Le président du Conseil européen ne peut pas exercer de mandat national ». Il ne pourrait pas davantage exercer un autre mandat international sans y être autorisé par la future confédération.

g) Candidature électorale collégiale

Le projet d’article [13-6-b] dispose que cette procédure sera mise en place par la future confédération.

La candidature citoyenne collégiale viserait à remédier à ce déficit démocratique. Il s’agirait pour plusieurs citoyens (membres ou non d’un parti politique) de se présenter ensemble afin d’exercer les responsabilités d’un même mandat à tour de rôle en fonction de leur disponibilité. Ce système souple concernerait avant tout les mandats législatifs, mais rien n’empêcherait de l’appliquer à d’autres mandats électoraux. Sauf erreur, cette procédure n’a pas encore été proposée sous cette forme précise.

Le système envisagé présenterait notamment les avantages suivants :

– Le risque du régime des partis et de l’enracinement de machines électorales serait fortement atténué dans la mesure où la liste collégiale inclurait des citoyens ordinaires à côté de candidats désignés par un parti ;

– En même temps, les partis pourraient continuer de jouer leur rôle essentiel d’initiative et de formation politiques en présentant des candidats sur les listes collégiales ;

– Beaucoup de citoyens ordinaires accepteraient sans doute de faire acte de candidature collégiale du moment qu’ils n’auraient pas à consacrer tout leur temps au mandat et n’auraient donc pas à abandonner leur activité habituelle.

À l’heure actuelle, les élus se recrutent avant tout parmi les fonctionnaires (ils peuvent facilement se faire détacher pendant la durée de leur mandat électoral sans rien perdre de leurs possibilités de carrière), les riches (ils vivent de leurs rentes ou du moins disposent des moyens de se faire remplacer ou assister dans leurs affaires), et les politiciens professionnels (ils vivent de la politique, assimilée à un métier comme un autre). Ou alors, l’élu exerce son mandat concurremment avec une autre activité personnelle, au risque de mal s’acquitter des deux ;

– Le système proposé se prêterait à une véritable concertation citoyenne permanente. Il y aurait possibilité de partage des tâches et d’interactions multiples à la base : en particulier, les élus collégiaux pourraient être consultés et mis à contribution à tout moment par l’élu qui exerce effectivement le mandat à un moment donné ;

– Dans les petites localités qui ont de la difficulté à trouver des candidats, la collégialité paraîtrait la solution naturelle ;

– Enfin, il serait possible de combiner candidature électorale collégiale et tirage au sort : sur une liste de citoyens tirés au sort, le candidat principal choisirait trois, quatre, ou cinq volontaires partageant sa sensibilité politique. Mais comme le tirage au sort exclurait la possibilité de désigner des décideurs (voir point [i]) un tiré au sort ne pourrait pas remplacer le candidat principal pour voter la loi.

Le système ne coûterait guère plus cher que le système actuel, car à tout moment seul le membre de la liste collégiale exerçant effectivement le mandat percevrait les indemnités, prestations et avantages correspondants (toutefois, le candidat principal continuerait de percevoir son traitement de base même s’il est remplacé par un suppléant). Le suppléant ne toucherait que les indemnités correspondant à ses prestations effectives, mais le budget des déplacements serait nettement plus élevé que dans le système électoral actuel.

h) Rappel de l’élu

Cette possibilité est envisageable bien que délicate à mettre en œuvre.

Pour pouvoir rappeler un élu, il faudrait au minimum que la majorité du corps électoral ait participé au vote de rappel, que la majorité des votants ait approuvé le rappel et que le nombre de votes en faveur du rappel soit supérieur au nombre de votes initialement recueillis par l’élu.

À noter que la procédure serait d’un maniement particulièrement difficile dans le cadre du scrutin proportionnel. Elle risquerait en effet de battre en brèche le principe même de la proportionnalité (si, après l’élection initiale, des votants pouvaient s’entendre pour rappeler des élus minoritaires).

i) Élection et tirage au sort : rôle possible du tirage au sort. L’élection – plus largement le système de la démocratie représentative – est souvent critiquée (notamment par Étienne Chouard : voir note [2-58]) en tant que forme de démocratie intermittente conduisant à abandonner, entre deux élections, l’exercice de la souveraineté à des élus professionnels détenteurs d’un pouvoir incontrôlé. Un remède parfois proposé est celui de l’antique démocratie athénienne, le tirage au sort, qui, dit-on, remplacerait avantageusement l’élection, par exemple pour désigner une assemblée constituante : car les opposants de l’élection, pour une raison ou une autre, semblent accorder peu de crédit à l’idée d’un contrôle citoyen des élus qui serait exercé par des structures citoyennes permanentes (comités civiques, ou jurys citoyens, pour parler comme Ségolène Royal). Comme il conviendrait que les contrôleurs ne fassent pas partie des institutions contrôlées, il semble que le bon moyen, pour parler de la France, serait de créer ces structures citoyennes dans le cadre de la Loi de 1901 sur les associations.

En ce qui concerne la prise de décision elle-même et la désignation des décideurs publics (gouvernants, législateurs, constituants…), le tirage au sort irait à l’encontre d’un droit fondamental : celui pour chaque citoyen de voter pour ses représentants en connaissance de cause. Ce droit fondamental, attaché comme tel à chaque individu, découle de l’Article 21-1) de la Déclaration universelle des droits de l’homme tel que cet article a été mis en forme juridique contraignante dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (voir note [2-14]), pacte ratifié par tous les États membres de l’Union européenne et dont l’article [25] se lit ainsi :

« Tout citoyen a le droit et la possibilité […], sans restrictions déraisonnables :

« a) De prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis ;

« b) De voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs ».

Des tirés au sort ne sont pas des représentants au sens de la Déclaration universelle ; en tout cas, ce ne sont pas des représentants librement choisis. Une fois en fonction, les tirés au sort seraient entièrement libres de leurs choix décisionnels puisqu’ils n’auraient pas été élus sur un programme : telle est bien la logique du tirage au sort (se fier au hasard, autrement dit, parfois, à la puissance divine : telle paraît avoir été l’origine du tirage au sort dans l’Athènes démocratique). D’autre part, tout système qui tendrait à limiter le tirage au sort à une ou plusieurs catégories de citoyens répondant à des critères d’âge (hormis l’âge de la majorité), de diplômes ou d’expérience serait contraire à la fois à la logique du hasard comme à celle du suffrage universel.

L’idée de désigner des assemblées constituantes par tirage au sort semble bénéficier d’une certaine popularité. Cette procédure ne serait pas incompatible avec l’exercice du droit fondamental à l’élection dans la mesure où la proposition issue de l’assemblée tirée au sort serait soumise pour adoption au pouvoir législatif ou au peuple directement. Mais pourquoi renoncerait-on à désigner en connaissance de cause (et de personnes) ses futurs représentants à l’assemblée constituante ?

Par contre, le tirage au sort peut être un bon moyen de contrôler l’exercice des pouvoirs si on s’en sert pour constituer des comités civiques de contrôle (les jurys citoyens de Ségolène Royal).

On a déjà dit (voir point [g]) qu’il était concevable de combiner tirage au sort et candidature électorale collégiale.

C’est sur cette base et à la suite de longs échanges sur le site Étienne-Chouard (voir note 2-58) – échanges loin d’être inutiles – qu’on a fait une place au tirage au sort dans le présent avant-projet.

.[56] système confédéral public de cyberconsultation et de cybervote

Aucune décision n’est authentiquement démocratique sans un débat public préalable et effectif. Bon nombre de citoyens sont désormais équipés de l’Internet (plus de la moitié des foyers français aux dernières nouvelles) et tout le monde, à moins d’être physiquement empêché, a accès à des postes Internet beaucoup plus facilement (sept jours sur sept, 24 heures sur 24) qu’aux bureaux de vote ou qu’aux moyens classiques (journaux, télévision et radio, réunions, pétitions).

Il est à noter que le gouvernement suisse procède depuis 2001 à des essais de vote électronique en grandeur nature. Ces essais semblent avoir donné satisfaction (voir en note [2-36] le rapport correspondant du Conseil fédéral en date du 31 mai 2006).

Par contre, les études théoriques et les relevés bibliographiques de Mme Chantal Enguehard, mis à jour au 3 novembre 2010 (voir notes [2-29] et [2-29bis]), comme la plupart – sinon la totalité – des interventions de cet expert, tendent uniformément à montrer que le vote électronique n’est ni fiable ni sûr. Les études de Mme Enguehard concernent surtout les expériences de vote électronique en France : l’expérience suisse n’est pas analysée, sauf pour souligner qu’il y a eu des erreurs (ou des fraudes) ayant donné lieu à des recours de la part des électeurs.

Si l’on doit généraliser le vote électronique, le système retenu devra être impeccable : fiable, anonyme, confidentiel, avec possibilité pour le public de contrôler les résultats. On ne peut exclure absolument les erreurs ou les fraudes – quel que soit d’ailleurs le système employé (électronique ou pas), mais les risques seront réduits à presque rien si chaque électeur a la possibilité de contrôler par lui-même, à tous les stades et à tout moment – y compris après la publication officielle des résultats – que son vote a été correctement enregistré et que les documents (liste électorale de base, annonces de résultats locales et nationales, &) ne présentent pas d’anomalie.

[57] La proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif au Parlement

(Concernant la collectivité des citoyens confédéraux, voir note [3e].)

a) La proposition citoyenne prendra toujours la forme d’un projet d’acte législatif en vertu du principe selon lequel la loi est l’expression de la volonté générale, et de son corollaire : la volonté générale s’exprime par la loi.

Cependant, le mécanisme citoyen envisagé ici n’a pas à se substituer systématiquement au mécanisme législatif ordinaire, car ce dernier permet généralement de mieux prendre en compte, dans le respect de l’état de Droit, tous les intérêts légitimes, y compris de ceux de la minorité. La proposition citoyenne doit permettre d’exprimer une volonté collective réfléchie sur un sujet jugé d’intérêt général actuel et important quand les représentants s’en avèrent incapables. Elle ne doit pas servir à faire passer par effet de surprise ou d’inertie les idées inconsidérées d’une minorité agissante.

b) L’acte législatif organique relatif à la proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif (voir projet d’article 13-4]) devrait couvrir les points suivants :

· Champ d’application du projet d’acte législatif d’initiative citoyenne : toutes les matières ne se prêtent pas à un RIC.

La loi (l’acte législatif) étant l’expression de la volonté générale (de la nation, du peuple, de la collectivité des citoyens confédéraux), aucun projet d’acte législatif ne devrait porter sur des questions individuelles ou locales, ni sur des questions règlementaires – car le règlement n’a pas pour but d’exprimer la volonté générale, mais les moyens techniques de la faire appliquer, et à ce titre, il émane de l’administration et doit pouvoir faire l’objet de recours individuels des citoyens.

Même si le peuple a élu des représentants, il devrait pouvoir agir directement à la place des élus chaque fois qu’il le juge nécessaire : la proposition citoyenne pourrait donc porter sur toute question qui est de la compétence des élus (voir la formulation de M. Yvan Bachaud sur ce forum : « Aucun sujet ouvert aux élus ne doit être exclu du RIC » – http://www.euroconstitution.org/forum/viewtopic.php?f=67&p=1731#p1731).

Cela dit, les élus doivent avoir toute latitude pour organiser leur travail dans le respect de la constitution et des lois. L’éventuel règlement intérieur du parlement confédéral, qui serait adopté par voir de résolution parlementaire et non d’acte législatif, n’est donc pas modifiable par la loi : mais ce règlement devrait être conforme à la constitution et à la loi, et rien n’empêcherait l’adoption ou la modification d’un acte législatif relatif aux procédures parlementaires, auquel le règlement intérieur devrait donc se conformer (voir aussi note [107i]).

· Possibilité pour le projet citoyen de prendre la forme d’un énoncé d’objectifs (système retenu dans la constitution fédérale suisse : voir note 2-17), auquel cas le parlement rédigera le projet (qui sera soumis à référendum le cas échéant) ;

· Possibilité pour le projet citoyen de porter sur l’abrogation ou la modification d’un texte existant (c’est-à-dire déjà promulgué, même s’il n’est pas encore en vigueur, ou sur le rappel d’un élu confédéral (rappel est préféré à révocation, car il n’y aura pas forcément faute de l’élu : un simple changement de circonstances ou de position justifierait le rappel) ;

· Nombre de proposeurs requis pour introduire officiellement la proposition citoyenne sur le réseau officiel de cyberconsultation (il est envisageable que la proposition puisse être introduite par un seul citoyen, mais il faut se demander quelle est la valeur d’une proposition qui n’est soutenue par personne d’autre que le proposeur) ;

· Délai d’acceptation pour dépôt de la proposition de projet d’acte législatif au parlement (un délai de 90 jours à compter de la date de la proposition citoyenne officielle paraît suffisant – surtout si l’on admet qu’une proposition citoyenne non acceptée dans ce délai pourra être représentée avec les modifications inspirées par le premier débat ;

· Seuil d’acceptation de la proposition citoyenne pour dépôt au parlement : ce seuil pourrait être fixé à un dixième des électeurs confédéraux – ce qui pourra paraître élevé, mais il faut prévenir des abus qui conduiraient à lancer en pure perte les lourdes et coûteuses machines parlementaire et référendaire ;

· Obligation d’assortir tout projet d’acte législatif citoyen d’un état des incidences financières.

c) Modifications apportées par le parlement à un projet citoyen

Si le Parlement apporte des modifications substantielles au projet citoyen et s’il doit y avoir référendum, les deux textes (projet citoyen originel et projet modifié par le Parlement) seraient soumis au référendum.

Les modifications rédactionnelles (modifications qui n’affectent ni l’objet ni le sens du projet), telles que les corrections de coquilles, fautes d’orthographe, de grammaire ou de ponctuation et en général la mise en forme du texte, ne seraient pas considérées comme modifiant la proposition citoyenne. En cas de référendum, si le texte approuvé par le Parlement ne contiendrait que des modifications de ce type, il suffirait de soumettre au référendum le texte ainsi édité, étant entendu qu’en cas de contestation sur la nature de la modification, la Cour de justice confédérale trancherait.

d) Portée du contrôle de constitutionnalité d’un projet d’acte législatif constitutionnel

Dans le cas d’un projet d’acte législatif constitutionnel, qu’il soit proposé par la collectivité des citoyens confédéraux ou par les organes confédéraux ayant l’initiative législative, le contrôle de constitutionnalité consistera à s’assurer que la proposition de révision n’est pas incompatible avec les autres dispositions de la constitution. S’il y avait incompatibilité, il conviendrait de réviser simultanément toutes les dispositions constitutionnelles pertinentes.

e) Proposition citoyenne de tenue d’un référendum

Elle prendrait toujours la forme d’un projet citoyen d’acte législatif destiné à être déposé au parlement. Cela signifie que le délai d’acceptation de la proposition de tenue d’un référendum s’ajouterait au délai d’acceptation du dépôt de la proposition citoyenne. Mais le parlement pourrait examiner le projet d’acte législatif citoyen dès son dépôt, sans attendre le résultat de la proposition de tenue d’un référendum, puisque le débat parlementaire aurait lieu dans tous les cas, qu’il y ait référendum ou non.

f) Rapport avec la procédure de pétition

La proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif ne se substitue pas à la procédure de pétition visée dans le projet d’article [28-6].

[58] Référendum confédéral

a) Il ne devrait y avoir référendum que dans les cas expressément prévus par la constitution confédérale ou sur initiative citoyenne. En effet, les référendums déclenchés à l’initiative des pouvoirs publics ont souvent, ou acquièrent en cours de route, un caractère plus ou moins plébiscitaire dans la mesure où ils impliquent presque toujours l’approbation ou le rejet du proposeur (généralement le gouvernement) ou de ses politiques et ne donnent donc jamais des résultats entièrement objectifs, ce qui peut parfois faire douter du caractère démocratique de la décision.

b) Dans un contexte confédéral, le choix des procédures démocratiques nationales relève de la souveraineté des États membres : or il peut arriver qu’une constitution nationale ne permette pas le référendum Dans ce cas, resterait pour la confédération la possibilité d’organiser en accord avec les États membres concernés des référendums confédéraux ayant pour objet de confirmer des procédures nationales (voir projet d’article [13-5-a].

c) Tout référendum confédéral sera réalisé par recours au Système confédéral de cyberconsultation et de cybervote. Il est inutile d’insister sur les économies considérables que permet un système de vote électronique par rapport aux opérations de vote traditionnelles : rappelons-nous seulement que le seul coût de l’impression, de l’envoi et de la distribution du document soumis aux électeurs français lors du référendum du 29 mai 2005 sur le TCE a pu être évalué à 500 millions d’euros au bas mot : dans ces conditions, le bon sens indique que le vote électronique doit devenir la règle.

De plus, à supposer qu’une constitution nationale exclue le référendum, il sera judicieux d’éviter à l’État membre concerné d’avoir à organiser ou même simplement appuyer des opérations référendaires confédérales sur son territoire.

En ce qui concerne la faisabilité du vote électronique (par l’Internet), voir note [56].

Le cybervote confédéral trouvera sa principale application en rapport avec la révision de la future constitution : voir projet d’article [84-4].

[59] Le référendum d’initiative citoyenne (RIC)

a) Le présent avant-projet va aussi loin qu’il a paru possible sur la voie du référendum d’initiative citoyenne (RIC), en prenant notamment en compte la nécessité de respecter deux objectifs d’égale force : démocratie, état de Droit. Une étude législative comparée faite en 2002 par le Sénat français des systèmes californien, italien et suisse (voir note [2-23]) montre que les États qui pratiquent le RIC prévoient des restrictions – quant à la matière, aux délais, aux recours juridictionnels ou à la nature même du référendum – lequel est parfois simplement consultatif.

Les modalités référendaires seront précisées par voie d’acte législatif organique, et il faudra tenir compte (voir note [58]) de la possibilité que telle ou telle constitution ou tradition constitutionnelle nationale d’un État membre interdise le référendum.

b) Le référendum consultatif n’est pas envisagé dans le présent avant-projet. L’expression référendum consultatif tient d’ailleurs un peu de l’oxymore, car la collectivité des citoyens confédéraux (le peuple dans le droit national) ordonne, elle n’a pas à se faire le conseiller leurs représentants : tout référendum devrait donc avoir effet obligatoire s’il a une portée nationale sauf lorsque la constitution prévoit le contraire. (Exemple : le référendum tenu le 29 mars 2009 à Mayotte préalablement à l’adoption de la loi organique de départementalisation du 22 juillet 2009, bien qu’ayant une portée nationale, n’avait qu’une portée consultative en vertu des clauses expresses de la constitution française.)

c) Un délai d’acceptation de 90 jours à compter de la date de la proposition citoyenne officielle paraît suffisant, surtout si, comme on le suppose, la proposition n’est officialisée qu’au terme d’un débat public suffisamment prolongé pour démontrer sa pertinence.

d) Le RIC serait un moyen exceptionnel de faire intervenir la collectivité des citoyens confédéraux quand il apparaît que les représentants élus peinent à exprimer la volonté générale, ou lorsque se pose une question fondamentale d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics, c’est-à-dire une question à caractère constitutionnel.

e) Vu ce caractère exceptionnel du RIC, il paraît inopportun d’organiser des consultations référendaires à intervalles réguliers, ou de fixer par avance le nombre de projets d’actes législatifs à soumettre aux électeurs comme s’il s’agissait d’un concours annuel donnant lieu à une distribution des prix.

f) La règle du double seuil d’acceptation proposée dans le présent avant-projet (participation au référendum de la majorité des électeurs inscrits, approbation de la majorité des votants – au final approbation de plus du quart (25 % + une voix) des électeurs confédéraux inscrits – se situe elle aussi par rapport à l’exigence d’un débat approfondi pour chaque proposition citoyenne d’acte législatif. Cette exigence vaut pour les propositions d’origine citoyenne comme pour les projets d’origine exécutive ou parlementaire.

L’exigence de clarté des débats paraît exclure que la collectivité des citoyens confédéraux soit amenée à se prononcer le même jour sur une série de proposition référendaires, cela à cause du risque de brouiller les questions.

g) Par votant, on entend l’électeur qui a déposé une enveloppe dans l’urne, quel que soit son contenu.

h) On ne tient pas généralement pas compte des abstentions lors des votes. Cette approche réductrice assimile l’abstention tout entière à une marque d’ignorance, d’inintérêt ou de négligence de la part du citoyen, alors qu’elle peut exprimer aussi – à un degré il est vrai difficilement mesurable – le refus légitime d’une procédure ou même de l’ensemble du processus politique.

Cela dit, la difficulté d’assigner une intention précise à l’abstention souligne l’intérêt du vote blanc (voir note [55c]).

[60] Concernant le double seuil d’acceptation référendaire, voir note [59f].

[61] Concernant les élections et les élus, voir l’ensemble de la note [55].

[62] Concernant le non-cumul des mandats électoraux avec d’autres mandats ou activités, voir note [55e].

[63] L’état de Droit

a) L’état de Droit est défini comme suit dans le Vocabulaire juridique Gérard Cornu-Association Henri-Capitant (voir note [2-30]) : « nom que mérite seul un ordre juridique dans lequel le respect du Droit est réellement garanti aux sujets de droit, notamment contre l'arbitraire » – le Droit, avec un grand D, étant « l’ensemble des règles de conduite socialement édictées et sanctionnées, qui s’imposent aux membres de la société ».

La formule État de droit (avec une seule majuscule, au premier mot) décrit la forme d’État dans laquelle l’état de Droit est respecté. Cette formule, bien que courante (c’est celle des traités UE), n’a pas été retenue ici parce qu’elle est relativement imprécise et, de toute façon, s’applique mal au cas d’une confédération, qui n’est pas un État.

L’état de Droit s’oppose essentiellement à l’arbitraire, à ne pas confondre avec l’état d’exception, lequel est juridiquement conciliable avec l’état de Droit sous certaines conditions : ainsi les Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques et sociaux prévoient des dérogations à l’application de ces droits en cas de nécessité ; ou encore, l’article 16 de la Constitution française de 1958 autorise, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, des mesures exceptionnelles en cas de menace grave et immédiate affectant le fonctionnement des institutions.

On voit que le principe démocratique concerne l’origine du pouvoir tandis que le principe de l’état de Droit concerne les modalités de son exercice.

C’est un vrai mérite des traités européens (le traité de Lisbonne, les traités antérieurs et notamment le TCE) que d’avoir lié les deux notions de démocratie et d’état de Droit tout en les distinguant nettement : car trop souvent on croit que les deux sont automatiquement liés – quand on n’en fait pas des synonymes.

b) En réalité, démocratie et état de Droit sont deux principes situés sur deux longueurs d’onde différentes : à preuve, Adolf Hitler a été porté au pouvoir en 1933 par les votes démocratiques du peuple (44 % des voix) et – quoiqu’à un moindre degré – du parlement (tous les partis représentés moins les sociodémocrates, les communistes ayant été préalablement exclus), cela sur un programme dont on ne pouvait méconnaître, au moins depuis la publication de Mein Kampf (1925), qu’il puait l’arbitraire sinon déjà la folie furieuse, et qu’il était donc parfaitement contraire au principe de l’état de Droit.

c) Est-il cependant possible de corréler sans solidement les deux principes sur le plan constitutionnel ? Oui, si l’on inscrit l’état de Droit dans la constitution, comme l’ont fait le traité de Lisbonne et avant lui le TCE, et comme le fait le présent avant-projet (voir projet d’article [14]), et surtout si la future constitution devait être adoptée par référendum.

d) Quel mécanisme pour faire respecter le principe de l’état de Droit une fois constitutionnellement et démocratiquement proclamé ? S’agissant de droit et non de politique, c’est à un tribunal que doit revenir la mission.

Les traités en vigueur version Lisbonne et avant eux le défunt TCE disposent : « La Cour de justice de l’Union européenne […] assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités ». Cette disposition est reprise en substance dans le présent projet d’article [55-1], tandis que le projet d’article [75] prévoit les recours pour inconstitutionnalité ou illégalité.

e) Un corollaire du principe de l’état de Droit – et aussi du principe de la séparation des pouvoirs – est qu’il appartient au peuple ou à ses représentants, et non aux juges, de prendre les décisions d’ordre non juridique – plus particulièrement les décisions politiques : le principe est explicité dans le projet d’article [55-3].

Remarque concernant le Conseil constitutionnel français. Le Conseil constitutionnel est un organe de contrôle et de consultation (voir Vocabulaire juridique Cornu-Capitant – note [2-30]), un organe juridictionnel si l’on veut (il dit le droit constitutionnel), mais pas un tribunal au sens plein du terme. C’est pourquoi, en présentant le projet de la constitution de 1958, Michel Debré avait décrit cet organisme comme un organe sui generis. Les expressions Haute Instance et décision, appliquées au Conseil, reflètent cette réalité. La Cour de cassation et le Conseil d’État restent donc les tribunaux français suprêmes respectivement dans l’ordre judiciaire et dans l’ordre administratif, sous réserve de la compétence marginale du Tribunal des conflits. La nouvelle procédure par laquelle la Cour de cassation et le Conseil d’État peuvent décider de renvoyer au Conseil constitutionnel, sur demande d’un justiciable, une question préjudicielle de constitutionnalité (QPC) ne paraît pas changer essentiellement cet état de choses : le Conseil reste un organe juridictionnel à compétence spéciale (sui generis, comme avait dit Michel Debré) et ne se situe donc pas au sommet de la juridiction judiciaire ni de la juridiction administrative.

f) Si l’on admet que démocratie et état de Droit relèvent de deux principes distincts, il peut arriver qu’un acte législatif et une décision judiciaire se contredisent. Mais quand le souverain (le peuple, la nation) se prononce directement, le juge doit s’incliner. Pour éviter des conflits aussi douloureux qu’insolubles, le projet d’article [13-5-c] dispose que tout projet d’acte législatif à soumettre au référendum doit faire l’objet d’un contrôle préalable de constitutionnalité. Si la décision de la Cour n’avait pas l’agrément des citoyens, il appartiendrait à ceux-ci de prendre les initiatives de révision constitutionnelle appropriées, y compris par la voie de la proposition citoyenne, avant de provoquer un référendum.

On en revient à la formule de Blaise Pascal sur la justice et la nécessité : « Il est juste que ce qui est juste soit suivi, il est nécessaire que ce qui est le plus fort soit suivi. La justice sans la force est impuissante, la force sans la justice est tyrannique… Il faut donc mettre ensemble la justice et la force, et pour cela faire que ce qui est juste soit fort, ou que ce qui est fort soit juste » (Les Pensées, V-298). Et c’est là que réside la fonction d’une constitution, et du droit en général.

[64] Concernant la collectivité des citoyens confédéraux et le pouvoir citoyen, voir note [28b et c].

[65] L’ordre public confédéral

a) La notion d’ordre public est difficile à définir. Disons tout de suite qu’il ne s’agit pas seulement ni même surtout du maintien de l’ordre dans les lieux publics. Les anglophones parlent souvent de public policy, et dans le contexte international, s’en remettent à l’expression française ou à son équivalent anglais littéral : public order. Saint-Simon (le duc et pair) évoquait l’ordre social dans un sens voisin ; il est notable qu’à propos du projet de loi français interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, le ministre français de la Justice a utilisé (le 6 juillet 2010) cette même expression qui, toutefois, dans l’usage moderne, désigne souvent les grandes normes appliquée aux relations du travail (voir http://tempsreel.nouvelobs.com/actualite/societe/20100707.OBS6755/alliot-marie-le-voile-integral-est-contraire-a-l-ordre-public-social.html) plutôt que les relations entre membres de la société.

Cette difficulté de définition n’empêche pas le principe de l’ordre public d’exister et même de jouer un rôle crucial dans toute société humaine. Il est remarquable qu’il figure dans les principaux instruments des droits fondamentaux, à savoir à l’article 29-2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (voir note [2-9]), dans les Pactes internationaux relatifs aux droits économiques et sociaux et aux droits civils et politiques (voir 2-13 à 2-16]) et à l’article X de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 (note [2-2]), tous instruments qui font du respect de l’ordre public une condition impérative de l’exercice de ces droits (y compris en ce qui concerne les opinions religieuses).

Le principe de l’ordre public se manifeste très diversement : on l’aperçoit par exemple lorsque les pouvoirs publics s’abstiennent d’exécuter une décision de justice concluant à l’illégalité de l’occupation d’une usine en considération des troubles qui en résulteraient ; qu’un tribunal relaxe au nom de l’état de nécessité une personne convaincue d’avoir volé des aliments pour nourrir sa famille ; qu’un usage tauromachique interdit sur un point du territoire national est toléré ailleurs ; qu’une pratique religieuse considérée par ses adeptes comme d’essence surhumaine est néanmoins interdite ; ou encore, que les pouvoirs publics obligent une entreprise pharmaceutique à concéder une licence de fabrication de médicaments génériques indispensables à la santé publique de la population.

b) La Charte des droits fondamentaux de l’Union (voir note [1-28]) se réfère à la notion sous un autre nom quand elle prévoit la possibilité de limiter les droits au nom des « objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union » (voir article 52 – Portée des droits garantis).

Au bout du compte, la notion d’ordre public apparaît comme la transposition juridique d’un principe de bon sens, à savoir que l’intérêt supérieur de la société – la cohabitation paisible de ses membres – l’emporte sur toute autre considération. Sur le plan international, la notion est donc à rapprocher de la notion de paix qui est au centre de la Charte des Nations Unies.

Le contenu de l’ordre public confédéral consistera dans les seules règles communes à tous les États membres. On peut se demander s’il ne conviendrait pas de regrouper dans cet ordre public confédéral « les justes exigences de la morale et du bien-être général dans une société démocratique » mentionnées comme des éléments distincts à l’article 2) de la Déclaration universelle des droits de l’homme (voir notes [2-6] et [45c]).

[66] Gouvernance socioéconomique

a) L’économie et la monnaie au service de la société. Le projet d’article [16] est nouveau par rapport aux traités en vigueur version Lisbonne et, en ce qui concerne la monnaie, aux précédents avant-projets.

La crise financière qui a commencé en 2007-2008 et les excès du secteur bancaire qu’elle a révélés ont conduit à expliciter dans le présent avant-projet le principe de la gestion et de la régulation de la monnaie par les pouvoirs publics.

Vu les évènements récents (l’échec du TCE, la survenance de la crise financière et économique mondiale, les scandales liés à la mauvaise financière des États et des acteurs privés – notamment les banques), il est douteux que l’accord puisse se faire sur une constitution confédérale qui ne partirait pas explicitement du principe que l’économie est au service des populations et que la future confédération a le devoir de protéger les intérêts des membres de la société, ceux des États membres et les siens propres.

b) Le développement viable (autre appellation très courante : développement durable). Le principe est issu du rapport de la Commission mondiale de l’environnement et du développement (1987) Notre avenir à tous (rapport Brundtland, voir note [2-20]).

Contrairement au principe pourtant édicté par l’Assemblée générale des Nations Unies elle-même pour ses documents officiels, le rapport Brundtland a été officiellement adopté en anglais seulement, alors qu’il aurait dû l’être dans les six langues de travail de l’Assemblée (anglais, arabe, chinois, espagnol, français, russe). Il est vrai que le rapport est long et que les traductions auraient coûté cher... Le Gouvernement français ayant refusé (à juste titre peut-on penser) de faire acte de bénévolat, une version française a été publiée par le secteur privé (éditeurs britanniques et québécois). La dernière réédition de cette version française privée remonte à la fin 2005 (voir note [2-20]).

L’expression développement durable a été retenue dans les premières traductions françaises du rapport, bien qu’ayant été contestée, et l’usage international et national l’a consacrée depuis (il convient de rappeler que le rapport Brundtland à l’origine de cette notion est en original anglais seulement – voir note [2-20]). Reste que durable n’est pas tout à fait exact, et que soutenable ou viable paraissent mieux correspondre au principe tel qu’il est défini en tête du chapitre 2 du rapport Brundtland : « Sustainable development [is] development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs » (en traduction française : « s’efforcer de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité de satisfaire ceux des générations futures »), et qu’il arrive de trouver des remarques dans ce sens.

Dans le présent avant-projet, on a finalement préféré l’appellation développement viable, en espérant que cette formulation l’emportera un jour.

D’autre part, la formulation proposée dans le présent avant-projet (« répondre aux besoins présents sans nuire à la capacité de répondre aux besoins futurs ») se veut plus exacte : pourquoi, en effet, négliger les besoins futurs des générations présentes ?

c) Libertés économiques. Ces libertés, comme les droits fondamentaux eux-mêmes, sont soumises au principe d’ordre public (voir note [65]).

d) Biens. Les marchandises et les capitaux étant des biens, il n’a pas été jugé utile de les mentionner à part dans la future constitution, contrairement à ce qui est fait dans les traités en vigueur.

e) Services publics

Les dispositions du TCE relatives aux services d’intérêt économique général (voir articles II-96, III-122, III-166, et article 36 de la Déclaration nº 12 jointe au TCE) avaient été largement ressenties comme tendant à privilégier les intérêts des acteurs économiques privés par rapport à l’intérêt général, et c’est sans doute là une des grandes causes sous-jacentes du non français au TCE (probablement aussi du non néerlandais).

Dans le TCE, l’expression service public apparaissait trois fois : à l’article III-238 (« Sont compatibles avec la Constitution les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public »), et dans le protocole nº 27 annexé au traité (« radiodiffusion de service public », « service public de radiodiffusion »).

Les traités en vigueur tels que modifiés par le traité de Lisbonne (voir note [1-29]) utilisent l’expression service d’intérêt général. Quant au protocole nº 26 sur les services d’intérêt général, qui couvre les services d’intérêt économique général, son article 1 dispose :

« Les valeurs communes de l'Union concernant les services d'intérêt économique général au sens de l'article 16 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne comprennent notamment :

« – le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d'intérêt économique général d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs […] »

Sur ce point, on détecte un net frémissement par rapport au TCE.

Le présent projet d’article [16-2-c] clarifie les conditions dans lesquelles il y a service public, et quelles grandes règles sont applicables aux services publics.

En cas de contestation entre États membres sur le point de savoir si une activité constitue un service public, le système juridictionnel de la future confédération tranchera. Les notions d’intérêt général, d’égalité d’accès et de continuité sont évidentes. Le principe d’adaptabilité (ou de mutabilité) est celui en vertu duquel « l’autorité publique peut, lorsqu’elle n’assume pas directement la gestion d’un service public, imposer à ceux qui en ont la charge une adaptation aux besoins généraux reconnus » (voir Dictionnaire de droit Dalloz, 2^e édition, 1966).

[67] Concernant le développement viable (ou développement durable), voir note [66b]).

[68] Principes et règles budgétaires

Obligation de fournir un état d’incidences budgétaires. L’état d’incidences budgétaires accompagnant chaque projet d’acte législatif confédéral listera les incidences au niveau confédéral et les incidences au niveau national. Les secondes seront communiquées à la confédération par les États membres, car la future confédération ne sera pas apte à les calculer de sa propre autorité.

Cette obligation d’indiquer les incidences budgétaires de tout projet législatif est à rapprocher de la « règle d’or » relative à l’interdiction des déficits budgétaires, règle qu’on envisage depuis peu d’inscrire dans les droits nationaux pour remédier à la crise mondiale de la dette. L’auteur du présent avant-projet estime toutefois que l’endettement public est une question de politique financière qu’il ne faut pas figer dans un instrument constitutionnel ; la règle qu’il propose ici reviendrait à signaler tout dépassement prévisible, en laissant aux pouvoirs exécutif et législatif leur liberté décisionnelle.

[69] Concernant les états d’incidences budgétaires des actes législatifs confédéraux au niveau confédéral et au niveau des États membres, voir note [68].

[70] Procédures décisionnelles

a) Consensus. Le consensus tel que défini dans le projet d’article [18-1-b)]) de l’avant-projet d’articles est une méthode devenue classique dans les organisations internationales, et maintenant utilisée à peu près partout.

b) « Membres composant l’organe considéré ». Cette expression désigne tous les membres, même absents, dont l’empêchement, pour quelque cause que ce soit, n’a pas été officiellement constaté.

c) Majorité qualifiée au conseil, au comité ministériel (et éventuellement à la commission). Voir article 16-4 du traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne (note [29a]), protocole nº 36 annexé audit traité, et article I-25 du TCE.

Il s’agit là d’un aspect principal des négociations menées dans le cadre tant du traité de Lisbonne que du défunt TCE.

On a repris le texte de Lisbonne (qui a repris lui-même le TCE) en y ajoutant que le Conseil peut, à l’unanimité, décider qu’une question relevant de sa compétence sera tranchée à la majorité qualifiée.

Comme la commission restera (en principe) composée d’autant de commissaires que d’États membres, il pourra être utile de recourir à ce mécanisme en cas de désaccord entre les commissaires.

Certains projets de constitution européenne (on pense en particulier au projet de traité instituant une Communauté des États européens, de Nicolas Dupont-Aignan : voir note [2-40]) fixent la majorité qualifiée, de manière plus simple, aux deux tiers des Etats membres réunissant au moins les deux tiers de la population : mais il faudrait s’assurer qu’elle préserve le délicat accord politique auquel sont parvenus les négociateurs de 2004 et de 2007.

d) La minorité de blocage du traité de Lisbonne et du TCE (réponse négative d’un minimum de quatre États membres) a été conservée.

e) Pratique en matière de calcul des délais. Vu la multiplicité des documents normatifs confédéraux et des organes confédéraux qui les rédigent, les adoptent, les interprètent et les appliquent, il serait extrêmement utile de fixer et décrire une fois pour toutes la pratique confédérale du calcul des délais. En effet, la pratique des États et des organisations internationales varie à cet égard, de sorte que les conflits de méthodes de calcul ne sont pas inconnus.

Concernant plus précisément le calcul des dates d’entrée en vigueur du traité introductif, voir note [21b].

[71] Concernant la signification de l’expression membres composant l’organe, voir note [70b].

[72] Concernant la définition du terme population dans le cadre de la future confédération (de l’Union actuelle) et ses incidences sur la représentation des États membres, voir note [90b].

[73] Majorité qualifiée à la Commission : voir projet d’article [18-1-d-i)].

[74] Minorité de blocage dans le contexte de la majorité qualifiée au conseil, au comité des ministres et éventuellement à la commission : voir note [68d].

[75] Relations avec les associations de citoyens

a) La future confédération pourra utilement s’inspirer du système consultatif utilisé à l’ONU. Les organisations non gouvernementales y ont statut consultatif auprès du Conseil économique et social et, à cet effet, sont classées en trois catégories : I (organisations qui s’intéressent à la plupart des activités du Conseil) ; II (organisations particulièrement compétentes dans certains domaines) ; III (organisations consultables ponctuellement).

b) Les relations établies par les pouvoirs publics confédéraux avec les associations de citoyens seront soumises au principe de neutralité, à savoir que les pouvoirs publics confédéraux ne s’immiscent pas dans les opérations de ces associations pour autant qu’elles respectent la constitutionnalité et la légalité confédérales. En ce qui concerne plus particulièrement les organisations de croyance philosophique ou religieuse – voir point c) –, ce principe correspond à peu près au principe français de laïcité).

c) Divers avant-projets antérieurs mentionnaient spécifiquement les organisations de croyance (terminologie visant les associations dont l’objet était de promouvoir des croyances philosophiques – notamment religieuses. Cette référence devient inutile compte tenu de l’insertion du principe de neutralité dans le projet d’article [9] (voir point b) ci-dessus).

d) La société civile. On ne saurait en parler sans aller au très instructif historique de François Rangeon (« Société civile : histoire d’un mot » : voir note [2-19]), cité à l’article « Société civile » de Wikipédia (http://fr.wikipedia.org/wiki/Soci%C3%A9t%C3%A9_civile).

On y voit que cette notion ambigüe, qui remonte, formellement du moins, au latin societas civilis (Cicéron) et qu’on trouve dès le XVIIème siècle en anglais (Hobbes) et en français (Bossuet), et au XVIIIème siècle chez Saint-Simon (le duc et pair), signifiait d’abord la société politiquement organisée (donc l’État) par opposition à la société inorganisée (l’état de nature), puis en est venue au sens presque contraire de société privée (société des particuliers) par opposition à l’État.

De nos jours, l’expression société civile est d’abord un descriptif commode pour désigner l’ensemble des associations de citoyens – notamment, d’un point de vue français, les associations créées en vertu de la loi française du 1^er juillet 1901 sur les associations. Mais il y a une tendance récente, en France et ailleurs, à désigner par ce terme une véritable institution collective paraconstitutionnelle dotée dans l’imaginaire public d’une légitimité (sinon de pouvoirs formels) concurrençant celle de l’État : pour tout dire, un État officieux parallèle. Les Révolutionnaires français de 1789 jugeraient qu’il s’agit là d’un retournement de leur conception bien connue de la chose publique, laquelle consistait à mettre en présence l’État et le citoyen sans intermédiaires (on sait que la loi Le Chapelier du 14 juin 1791 avait proscrit les corporations).

Un article publié le 4 février 2011 par Yuliya Tymoshenko, ancien premier ministre ukrainien, sous le titre « La révolution trahie » (Project Syndicate, http://www.project-syndicate.org/commentary/tymoshenko20/French) confirme cette évolution. On y lit :

« L’une des manières d’empêcher qu’une révolution démocratique soit confisquée de l’intérieur est de construire une véritable société civile. Nous, en Ukraine, avons appris cette vérité des dures expériences de l’époque soviétique. Même si le communisme pouvait, ici et là, coexister avec la propriété privée, voire des entreprises privées, il n’a jamais pu coexister avec la société civile. Les attaques les plus fatidiques accompagnant l’instauration d’une dictature sont les tentatives de démantèlement de la société civile.

« En Ukraine, la liberté d’expression a été rétablie du jour au lendemain, à la chute du communisme. Mais restaurer la société civile – les nombreuses manières complémentaires dont les citoyens participent à la vie publique – est une tâche ardue, comme le découvriront bientôt les Égyptiens et les Tunisiens. La raison en est évidente : la société civile est une entité complexe, fragile, même mystérieuse qui évolue au cours des décennies, si ce n’est des siècles. Ses piliers – les associations privés et volontaires, la décentralisation de l’État, et la délégation du pouvoir politique à des organismes indépendants – doivent être patiemment construits, du bas vers le haut.

« Lorsque la société civile n’est pas fermement assise, tout problème remonte automatiquement à l’homme fort du régime. Plus le pouvoir est concentré au sommet, plus il devient facile pour les forces antidémocratiques de prendre – ou reprendre – le contrôle d’un pays. »

Il y a incontestablement beaucoup de vrai dans cette analyse, dans la mesure où elle éclaire l’exercice de la démocratie participative. Mais il convient de s’interroger sur l’ « élément d’irrationnel » (de non-juridique) que la société civile ainsi conçue risque d’introduire dans le fonctionnement de la démocratie, au risque d’avoir un jour à « sonner le glas de l’État et de ses institutions. Il resterait alors des sortes de nébuleuses humaines aux structures molles et constamment recomposées, proies tentantes et faciles pour l’homme providentiel. [On peut] trouver un certain attrait à cette vision dynamique de l’évolution des sociétés organisées : encore faut-il en mesurer et en accepter le prix » (Philippe Jacquot, courriel du 2 mars 2011 adressé à l’auteur du présent avant-projet).

[76] Relations avec les pays tiers et les organisations interétatiques

a) Les mots espace de prospérité et de bon voisinage (note [1-29a], article 8-1 du traité sur l’Union européenne en vigueur, version Lisbonne ; qui reprend l’article I-57 du TCE – note 1-24) évoquent, involontairement sans doute, un îlot paradisiaque au milieu d’un océan de pauvreté et d’affrontements : le projet d’article [20] reprend l’idée de base sur un ton qu’on voudrait moins condescendant.

b) Il a semblé inutile de reproduire certaines dispositions de détail du traité de Lisbonne ou du TCE : par exemple, il va de soi que la future confédération établira avec qui elle voudra les relations qu’elle voudra – notamment des relations de coopération – sans qu’on ait à le prévoir expressément dans la constitution.

L’expression organisation internationale couvre les organisations internationales non étatiques (non intergouvernementales), comme Amnesty International ou Médecins sans Frontières, aussi bien que les organisations internationales interétatiques telles l’ONU, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’OCDE ou l’OTAN, ou encore les organisations internationales à statut spécial comme la Croix-Rouge.

c) Par pays tiers, il faut entendre : pays non membre de la future confédération.

Concernant les relations de la future confédération avec l’ONU et l’OTAN, voir note [40].

[77] L’Adhésion à la future confédération

a) Critères d’éligibilité. Il est affirmé (projet d’article [21]) que ces critères seront définis et interprétés par la confédération elle-même, cela afin d’éviter tout risque de contestation juridique extérieure, qui n’aurait d’ailleurs pas lieu d’être parce que la question de l’admission à la future confédération (comme à l’Union actuelle) est d’ordre politique et non juridique.

b) Acceptation de l’acquis UE (acquis communautaire) [information reprise de l’Europa Glossaire – voir note [2-51])]. L’acquis UE (on dit encore fréquemment : l’acquis communautaire) correspond au socle commun de droits et d'obligations qui lie les États membres de l'Union européenne. Il est en évolution constante (récapitulé en chapitres à l’occasion de chaque demande d’adhésion) et comprend :

– la teneur, les principes et les objectifs politiques des traités ;

– la législation adoptée en application des traités et la jurisprudence de la Cour de justice ;

– les déclarations et les résolutions adoptées dans le cadre de l'Union ;

– les actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité sur l’Union européenne) ;

– les actes relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (titre VI du traité sur l'Union européenne) ;

– les accords internationaux conclus par la Communauté et ceux conclus par les États membres entre eux dans le domaine des activités de l'Union.

Les pays candidats doivent accepter cet acquis UE avant d'adhérer à l'Union, les dérogations à l'acquis étant exceptionnelles et de portée limitée. Les pays candidats ont l'obligation de transposer l'acquis dans leurs législations nationales et de l'appliquer dès leur adhésion effective.

À noter (voir http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/eu_pillars_fr.htm) que le traité de Lisbonne, en supprimant la Communauté européenne, a supprimé le dernier de ce qu’on appelait les trois piliers introduits par le traité de Maastricht en 1992 (note [1-16]). Le premier pilier (pilier communautaire) était constitué par les trois Communautés (Communauté européenne, CECA, EURATOM) ; le deuxième par la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité sur l'Union européenne) ; le troisième par la coopération policière et judiciaire en matière pénale (titre VI du traité sur l'Union européenne. La structure UE se substitue à ces trois piliers.

c) Modalités de communication de la demande d’adhésion aux États membres. Les membres de la future confédération étant des États, c’est à eux que la confédération devra communiquer la demande d’adhésion par le canal des représentants des États membres au conseil. Les organes confédéraux ne devraient pas traiter directement avec des subdivisions politiques nationales telles que les parlements des États membres : c’est à chaque État qu’il appartiendra de communiquer les informations utiles à son parlement national et à ses autres organes nationaux (on est en confédération, et non en fédération).

Cette remarque vaut pour l’article 2 du protocole nº 9 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé aux traités en vigueur version Lisbonne (voir note [1-29]), qui dispose : « Les projets d’actes législatifs européens adressés au Parlement européen et au Conseil sont transmis aux parlements nationaux », et pour les articles correspondants du traité de Lisbonne et avant lui du TCE : cette clause apparaît inutile, car il appartient aux États membres souverains de transmettre tout document confédéral à qui de droit sans que la constitution ait à le prévoir.

d) Négociations d’adhésion. En régime de séparation des pouvoirs, la négociation des traités, l’interruption de ces négociations, et la conclusion (à savoir la signature sous réserve de ratification, d’approbation, d’acceptation, etc.) des traités sont des opérations de gouvernement qui relèvent donc du pouvoir exécutif et non du pouvoir législatif (le Parlement restant libre d’étudier un projet de traité ou de s’exprimer sur un traité en cours de négociation, et de censurer le gouvernement pour tout motif). Par contre, la ratification du traité une fois conclu relève du pouvoir législatif.

Dans le contexte de la future confédération, le conseil et la commission pourraient donc engager proprio motu des négociations d’adhésion et les mener à leur terme en vue de soumettre les résultats à l’approbation du parlement. Celui-ci, de son côté, pourrait débattre à tout moment d’une adhésion en cours et censurer la commission s’il désapprouve l’ouverture des négociations ou le tour qui leur est donné.

Mais en pratique, vu la diversité des intérêts en jeu (intergouvernementaux, confédéraux, nationaux, citoyens) et l’opportunité de ne pas ouvrir des négociations en pure perte avec risque de rancœurs et de difficultés diplomatiques, il paraît sage de prévoir une procédure spéciale d’opposition du Parlement à l’ouverture de négociations : c’est ce que fait le projet d’article [22-2]. La nouvelle Assemblée eurorégionale pourra, quant à elle, formuler ses recommandations par voie de résolution conformément au projet d’article [43-1].

e) Soumission du traité d’adhésion au référendum. Bien que, dans le présent avant-projet, les États membres ne soient pas formellement parties aux traités d’adhésion (ce qui simplifiera considérablement les procédures), la confédération n’en agira pas moins en leur nom, d’où la soumission du traité d’adhésion à une procédure d’approbation (et non de ratification, puisque les États n’auront pas signé le traité) dans tous les États membres. Cette approbation sera donnée par référendum national ou (si la constitution nationale ne permet pas le recours au référendum) par référendum confédéral. Les nouvelles adhésions en seront rendues plus difficiles, c’est vrai, mais dans un système confédéral authentiquement démocratique orienté vers le resserrement progressif des liens entre États membres il est inconcevable de contourner la volonté des citoyens (serait-ce ceux d’un seul État membre) s’agissant de choisir leurs partenaires de destin.

[78] Concernant l’acquis communautaire, voir note [77b].

[79] Concernant la communication de la demande d’adhésion aux États membres plutôt qu’aux parlements nationaux, voir note [77c].

[80] Règles relatives à la majorité : voir projet d’article [18-1-c) à e)].

[81] Par ajustement conséquentiel des traités confédéraux fondamentaux suite à la conclusion d’un traité d’adhésion on entend toute modification découlant logiquement d’une disposition contenue dans le traité d’adhésion sans qu’il y ait lieu de cette modification à une procédure de notification.

[82] Calcul des délais (notamment d’entrée en vigueur) : voir projet d’article [18-2] et note [68e].

[83] Application territoriale de la constitution et des traités

a) On a repris en substance les dispositions des traités en vigueur tels que modifiés par le traité de Lisbonne (voir note [1-29a]).

Le traité sur le fonctionnement de l’Union version Lisbonne (TFUE) désigne (voir art. 355) les régions ultrapériphériques de l’Union (RUP) : départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion et collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin (France), régions autonomes des Açores et de Madère (Portugal), communauté autonome des îles Canaries (Espagne). L’annexe II du TFUE liste les pays et territoires d’outre-mer (PTOM), territoires liés à des États membres sans en faire partie intégrante même si leurs habitants peuvent avoir la nationalité de l’État membre concerné (c’est par exemple le cas de la Nouvelle-Calédonie). Au contraire des PTOM, les RUP font partie intégrante du territoire confédéral. La seule raison de mentionner les territoires à part tient à la nécessité d’un régime opérationnel spécial pour cause d’éloignement géographique, d’insularité ou d’exigüité. Dans le cadre du présent avant-projet d’articles, c’est un acte législatif organique qui fixera les régimes territoriaux de la confédération, forcément variables : la constitution n’a pas à entrer dans ces détails.

Le présent avant-projet distingue entre les territoires parties intégrantes du territoire national et les autres territoires.

b) Cas territoriaux épineux

Chypre et la Turquie ont le problème de conflit de souverainetés que l’on sait.

Gibraltar présente une situation particulière à cause d’un conflit de souverainetés entre l’Espagne et le Royaume-Uni. L’article X du traité d’Utrecht, conclu entre les deux États le 13 juillet 1713, a opéré la cession à perpétuité de Gibraltar (la ville et la forteresse) au Royaume-Uni – mais sans juridiction territoriale et avec droit de préemption de l’Espagne. Hormis diverses péripéties historiques, la décision du Royaume-Uni de reconnaître à la population de Gibraltar, ancienne colonie devenue territoire dépendant du Royaume-Uni par l’effet de la loi britannique, le droit de disposer d’elle-même prévu à l’Article 55 de la Charte des Nations Unies (voir note [2-6]) a objectivement compliqué les choses. En effet, l’Espagne invoque l’antériorité et la supériorité des dispositions expresses du traité d’Utrecht et ne considère pas la population gibraltarienne comme un peuple au sens de l’Article 55 de la Charte des Nations Unies – à cause notamment du caractère essentiellement militaire et de l’exigüité du territoire (malgré les agrandissements territoriaux subreptices et des transferts de populations opérés ou acceptés au fil des ans par le Royaume-Uni) et de l’insignifiance numérique de la population. Il en résulte que les relations de Gibraltar avec l’Union européenne ne sont pas aussi naturelles ou faciles que le suggèreraient la contigüité géographique et le sens commun. En l’état actuel des choses, il semblerait que cette question ne puisse être réglée que si Gibraltar réintègre l’Espagne avec un régime particulier temporaire tenant compte des droits acquis de la population actuelle (on pense aux régions administratives spéciales de droit chinois : Hong Kong notamment).

En vertu de l’article 72-4 de la constitution française, la collectivité territoriale française de Mayotte s’était prononcée le 29 mars 2009 par référendum en faveur de sa transformation en département français d’outre-mer. Cette décision a été finalisée par la loi organique du 7 décembre 2010 promulguée le 8 décembre 2010 sur décision du Conseil constitutionnel en date du 2 décembre 2010, et cette loi a pris effet le 31 mars 2011 après le renouvellement du Conseil général de Mayotte. Mayotte est alors effectivement devenue une région ultrapériphérique de l’Union actuelle. Cependant, même si l’Assemblée générale des Nations Unies a décidé en septembre 2009 d’ajourner l’examen de la question de l’île comorienne de Mayotte, on rappellera sa position traditionnelle d’après laquelle Mayotte fait partie de la République des Comores, dont il y a lieu de respecter l’intégrité territoriale dans le cadre de la décolonisation (principe de l’intangibilité des frontières). La France invoquant pour sa part le droit des peuples à l’autodétermination, on se trouve ici comme dans le cas de Gibraltar face à un problème de conflit entre deux grands principes – d’égale force – du droit international.

Il existe aussi un conflit de souverainetés territoriales entre la Slovénie (État membre de l’UE) et la Croatie (en instance d’adhésion), quoique ce conflit soit apparemment en passe d’être réglé.

Il serait préférable de régler ce genre de situation avant admission des États concernés à la confédération, afin de ne pas y importer des conflits chroniques forcément préjudiciables à la solidarité confédérale. Mais il est vrai aussi que la procédure d’adhésion est une bonne occasion d’exercer des pressions collectives amicales en vue d’aplanir les difficultés de ce genre (comme dans le cas de la Macédoine et de son différend identitaire avec la Grèce : on n’aura certainement pas manqué de faire remarquer que la même situation se présentait pour la Belgique et le Luxembourg (la Belgique a une province qui porte le même nom que le grand-duché) sans que cela entraîne des aigreurs de part ou d’autre).

c) Concernant l’application des critères de population d’Eurostat, voir note [90b].

[84] Aménagement des droits et des obligations d’un État membre de la future confédération

a) Cette disposition nouvelle par rapport aux traités en vigueur version Lisbonne vise le cas des États membres qui ne seraient pas ou plus en mesure d’appliquer toutes les dispositions de la constitution ou d’accepter une décision de révision de la constitution. Elle permettrait de tenir compte pragmatiquement de la diversité des situations et des motivations dans l’optique d’une confédération multicercle.

b) L’accord d’aménagement serait conclu entre la confédération et l’État membre et soumis à approbation dans tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles (et non pas à ratification – puisque les États membres ne seraient pas signataires de l’accord), car un tel accord modifierait les conditions inscrites dans l’accord d’adhésion initial.

[85] Suspension de droits d’un État membre

a) Le présent projet reprend en substance, en les simplifiant, les dispositions des traités en vigueur tels que modifiés par le traité de Lisbonne (voir note [1-29a] : article 7-3) du traité sur l’Union européenne et article 357 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Les mots n’est pas en mesure désignent une incapacité présente ou prévisible. Les modalités sont renvoyées à un acte législatif organique.

b) En résumé, le conseil aurait pouvoir d’apprécier les manquements politiques ou risques de manquement politique, tandis qu’il reviendrait au système juridictionnel, conformément au projet d’article [55-1], d’apprécier les manquements d’ordre juridique : mais il est évident qu’un manquement juridique aura dans bien des cas des conséquences politiques. Il serait possible à l’organe compétent de se prononcer sur les effets rémanents de tout manquement passé. Le parlement pourrait, à la majorité qualifiée, s’opposer à la mise application de la mesure de suspension.

[86] Majorité qualifiée au conseil et au comité ministériel : voir projet d’article [18-1-d)-i)].

[87] Majorité qualifiée au parlement et à l’assemblée eurorégionale : voir projet d’article [18-1-d-ii)].

[88] Retrait de la confédération

a) Le présent avant-projet d’articles (comme les traités en vigueur version Lisbonne : voir art. 50 du traité sur l’Union européenne) prévoit expressément la possibilité du retrait.

On observera toutefois que, même en l’absence d’une clause explicite, la possibilité de dénoncer un traité (de se retirer d’une organisation intergouvernementale) pouvait se déduire du droit international déjà applicable, à savoir de l’article 56 de la Convention des Nations Unies de 1969 sur le droit des traités (voir note [2-17]). Cet article dispose en effet qu’on peut se retirer d’un traité ne contenant pas de clause de retrait « s’il est établi qu’il entrait dans l’intention des Parties d’admettre le retrait ».

En l’occurrence, on peut soutenir que si la possibilité juridique de se retirer d’une fédération est discutable, et en tout cas extrêmement délicate à gérer, celle de se retirer d’une confédération – c’est-à-dire d’une association volontaire d’États– semble naturelle. L’introduction d’une clause expresse de retrait dans le traité de Lisbonne et avant lui TCE ne servirait alors qu’à confirmer rétroactivement cette intention : mais on pourrait tout aussi logiquement soutenir que si les nouveaux traités ont spécifié la possibilité du retrait, c’est justement parce qu’auparavant le retrait n’était pas envisagé. De toute façon, la question ne s’est jamais posée concrètement, et elle est maintenant réglée.

b) Tous les États membres, y compris l’État sortant, auront intérêt à la conclusion d’un accord préalable régissant les modalités du retrait et ses conséquences.

c) L’accord de retrait sera soumis à approbation par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles.

[89] Majorité absolue (au Parlement notamment), majorité qualifiée (au Conseil) : voir article 18-1-c) et -d)-i)].

[90] Citoyenneté confédérale

a) National, ressortissant, citoyen : les ambigüités

Les traités en vigueur avant le traité de Lisbonne (voir note [1-25a]) utilisaient deux substantifs – national et ressortissant – là où, par exemple, les textes anglais et espagnol n’en utilisaient qu’un – national et nacional respectivement. Le terme ressortissant désignait tantôt seulement un national (voir par exemple le préambule du traité sur l’Union : « [Les États membres…], résolus à établir une citoyenneté commune aux ressortissants de leurs pays… »]), tantôt un national ou une autre personne physique juridiquement rattachée à un État sans en avoir forcément la nationalité (voir par exemple l’article 293 du traité instituant la Communauté européenne : « Les États membres engageront entre eux, en tant que de besoin, des négociations en vue d’assurer, en faveur de leurs ressortissants […], la protection des personnes, ainsi que la jouissance et la protection des droits dans les conditions accordées par chaque État à ses propres ressortissants […] ») – disposition qui manifestement pouvait s’appliquer, par exemple, à un non-national ayant le statut de résident du pays membre.

Il Dans les traités tels que modifiés par le traité de Lisbonne et dans le TCE, le substantif ressortissant a remplacé national (sauf dans un cas, à l’article 23 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). L’ambigüité n’en subsiste pas moins.

Cette ambigüité est inacceptable dans un texte constitutionnel. Aussi, dans le présent avant-projet, le substantif national est seul utilisé, et seulement au sens de personne ayant la nationalité du pays considéré.

Il appartiendra le cas échéant à chaque État membre et, en cas de différend, au système juridictionnel confédéral, de décider dans quelle mesure le statut de ressortissant non national peut être assimilé au statut de national aux fins des traités et de la constitution confédérale – sous réserve, évidemment, que les autres États membres pourront contester cette assimilation.

Le citoyen est un individu qui participe à l’exercice de la souveraineté : un étranger habilité à participer aux élections municipales en France resterait donc un non-citoyen au regard de la France, de même qu’un Français mineur ou un Français privé de ses droits civiques (même si ces derniers sont des citoyens en puissance). On voit donc que, déjà dans le droit national, la notion de citoyenneté commence à se séparer de celle de nationalité, alors qu’autrefois les deux notions coïncidaient à peu près exactement : l’idée d’une citoyenneté locale (infranationale) fait visiblement du chemin.

L’expression citoyen confédéral s’applique en vertu du projet d’article [27] à tout national d’un État membre. Comme les populations de l’UE ne forment pas une seule nation, il est normal qu’il n’y ait pas de nationalité confédérale : par contre, il y a bien une citoyenneté confédérale, à laquelle seront attachés des droits civiques confédéraux inscrits dans la constitution confédérale.

b) Population/habitants : définitions et incidences sur la représentation des États membres à l’UE

Dans l’Union actuelle, le terme population est défini sur la base de la pratique d’Eurostat pour ses projections démographiques annuelles, établies par lui à partir des données fournies par les États membres. Eurostat inclut dans le chiffre estimatif de la population du pays considéré toutes les personnes physiques qui résident habituellement dans ce pays même si elles sont temporairement absentes. Par contre, il ne compte pas les personnes qui résident habituellement dans un autre pays.

Le terme habitant, dans la pratique UE actuelle, désigne un membre de la population.

La définition du terme population a des incidences sur la représentation des États membres. En effet, le mécanisme de la majorité qualifiée, repris en substance du TCE et du traité de Lisbonne, repose en partie sur le critère de population. On se reportera à ce sujet aux études de Frédéric Bobay (voir note [2-25] et de Karol Życzkowski et Wojciech Slomczyński (note [2-26]).

Frédéric Bobay signalait en annexe à son étude l’anomalie consistant à retenir les critères statistiques économiques d’Eurostat – critères qui portent exclusivement sur la partie européenne du territoire de l’Union – comme base de calcul pour la redistribution des pouvoirs au Conseil européen : ces critères statistiques aboutiraient en effet à exclure, dans les calculs relatifs à la redistribution des pouvoirs, la population des régions, provinces, communautés et départements espagnols, français et portugais d’outre-mer.

La question ne doit pas être perdue de vue, quand bien même il est à supposer que les critères de distribution des pouvoirs (des voix) au sein des organes de l’Union tiennent compte de données politiques globales plutôt que de données purement numériques.

[91] Concernant la nationalité, voir note [90a].

[92] Droits (et devoirs ?) des citoyens confédéraux

a) Il s’agit ici des droits des citoyens en tant qu’individus. Concernant les effets des pétitions collectives des citoyens confédéraux, voir point [f)] ci-après.

b) Listage des droits des citoyens confédéraux. Les listes (surtout les listes juridiques) à prétention exhaustive sont extrêmement dangereuses : l’oubli d’un élément donne prise à des arguments d’exclusion gênants, seraient-ils fallacieux. L’ajout dans le présent avant-projet du mot notamment en tête de la liste des droits des citoyens (voir projet d’article [28], à comparer à l’article 20-2 du traité en vigueur version Lisbonne) et à l’article I-1-2 du défunt TCE, a pour objet de prévenir ce risque.

c) Participation des citoyens confédéraux (actuellement des citoyens de l’Union) et des non-citoyens résidents aux élections municipales dans l’État membre de résidence

Certains États membres accordent ou envisagent d’accorder le droit de vote et d’éligibilité à tous les résidents étrangers – même non citoyens de l’UE – pour les élections municipales (communales), élections qui concernent surtout les aspects concrets de la vie locale quotidienne, tout en excluant la possibilité de participer aux élections du niveau supérieur (district, région, etc.), qui compliquent l’exercice de la souveraineté nationale ou étatique.

Il est à présumer que la condition de résidence effective s’ajoutera à la condition de résidence légale.

Quoi qu’il en soit, il paraît sage de laisser à chaque État membre le soin de décider dans quelle mesure il accordera le droit de vote et d’éligibilité aux non-nationaux.

d) Droit d’approcher par écrit tout organe confédéral. Par les mots réponse appropriée (voir projet d’article [28-5]) on vise le cas où la communication initiale ne contiendrait pas de demande à proprement parler ou bien, étant donné son objet ou son ton, n’appellerait pas de réponse. Si le refus de réponse était jugé arbitraire, il appartiendrait à l’auteur de la communication de s’adresser au supérieur hiérarchique de son correspondant puis, le cas échéant, au médiateur confédéral, avant de procéder éventuellement par la voie juridictionnelle.

e) Droit de pétition individuel. Voir notamment article 11-4 du traité sur l’Union européenne version Lisbonne (note [1-29a]) et articles I-10-d) et III-128 du TCE (note [1-24]).

Le droit de pétition du projet d’article [28-6)] est à distinguer du droit individuel d’approcher par écrit tout organe confédéral (voir projet d’article [28-5)] et point [d] de la présente note) en ce qu’il porte exclusivement sur le fonctionnement de la future confédération. À noter que le traité de Lisbonne et avant lui le TCE recourent plus restrictivement à la pétition, comme un moyen de « donner effet à la Constitution ».

Dans de précédents avant-projets, on avait écarté le terme pétition comme une réminiscence d’une terminologie d’Ancien Régime français peu appropriée à la démarche citoyenne européenne. Cette vision des choses a finalement paru injustifiée : en effet, le terme pétition est attesté depuis longtemps dans la pratique de l’Union comme en droit international. Ce terme, qui a par ailleurs l’indéniable avantage de la commodité, a donc été rétabli dans le présent avant-projet.

f) Droit de pétition collectif. En vertu du projet d’article [28-6)], qui s’inspire de l’article I-10-d) du traité sur l’Union européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne et avant lui de l’article I-47-4 du défunt TCE, si un million de citoyens confédéraux appuient une pétition demandant à un organe confédéral de prendre une certaine mesure, l’organe destinataire doit prendre la mesure demandée ou présenter au président confédéral un rapport accompagné de ses recommandations. Après quoi le président confédéral pourra mettre en œuvre l’article [40-2] de la future constitution.

La clause du traité de Lisbonne et du TCE d’après laquelle les pétitionnaires devaient être « ressortissants d’un nombre significatif d’États membres » n’est pas maintenue : une pétition émanant d’un million de citoyens confédéraux qui viendrait d’un petit nombre d’États membres – voire d’un seul État membre –, méritera dans tous les cas l’attention des pouvoirs publics confédéraux et, à tout le moins, un rapport officiel. Cela ne signifie pas que la pétition soit forcément justifiée : à l’organe destinataire et aux autres organes confédéraux concernés, le cas échéant, de prendre les mesures opportunes.

g) Droits des non-citoyens par rapport à la future confédération

Au minimum, les non-citoyens devraient se voir reconnaître tous les droits fondamentaux (ce qu’on appelle traditionnellement les droits de l’homme), sauf ceux spécifiquement attachés à la qualité de citoyen.

h) Des devoirs des citoyens ? Le traité instituant la Communauté européenne tel que modifié par le traité de Lisbonne pour devenir le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne décrit les citoyens comme « étant soumis aux devoirs prévus par les traités » (article 20-2). Le TCE (article I-10-2) parlait aussi des « devoirs des citoyens prévus par la Constitution ».

Il est plus que douteux qu’un traité – accord entre États – puisse imposer directement des devoirs aux citoyens. Cela est particulièrement vrai pour les traités UE en vigueur (version Lisbonne) et pour le TCE, qui comportent des centaines de pages souvent techniques (parce qu’ils ne se limitent pas – comme une bonne constitution devrait le faire – à régler l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics et, au lieu de cela, traitent en détail de politiques économiques, financières, &). D’autre part, le rôle d’une constitution rôle n’est pas de définir les devoirs des citoyens, mais de fixer les règles d’organisation et de fonctionnement auxquelles les pouvoirs publics doivent se conformer pour respecter pleinement les droits des citoyens.

Il faut laisser aux déclarations générales et aux traités de philosophie politique cette question des devoirs du citoyen.

[93] Concernant la participation des citoyens confédéraux aux élections municipales dans leur pays de résidence, voir note [92c].

[94] Concernant l’expression pays tiers, voir note [76c].

[95] Concernant le droit de tout citoyen à une réponse appropriée de l’organe confédéral auquel il s’est adressé, voir note [92d].

[96] Concernant le droit de pétition individuel et collectif, voir note [92e et f].

[97] Concernant les droits des non-citoyens, voir note [92g].

[98] Organes confédéraux

a) Terminologie. Les traités antérieurs au traité de Lisbonne parlaient d’institutions et d’organes. Dans la terminologie du traité de Lisbonne et du TCE, il y a trois catégories : institutions, organes, organismes. Dans le présent avant-projet d’articles, on en reste à deux : institutions (organes principaux, qui exercent des pouvoirs), organismes (organes subordonnés d’institutions ou organes spéciaux autonomes, qui ont des attributions). Le terme organe (plutôt que le terme institution comme dans les traités en vigueur) est utilisé génériquement pour désigner une quelconque entité confédérale (institution, organisme, service de secrétariat ou autre).

b) Abréviations usuelles des appellations d’organes confédéraux. Dans le présent avant-projet de constitution, on a donné entre parenthèses, après l’appellation officielle complète de chaque organe confédéral, les abréviations qu’il sera permis d’utiliser en contexte officiel. Le but est d’assurer l’homogénéité terminologique et d’éviter aux rédacteurs et utilisateurs de documents des hésitations causes de pertes de temps substantielles.

[99] Institutions et organismes additionnels. Les actes législatifs organiques auront pour objet de confirmer des organismes existants ou de créer de nouveaux organismes. Les institutions ne pourront être créées que par la constitution.

[100] Le conseil de la future confédération européenne

a) Jusqu’au traité de Lisbonne, le Conseil européen ne faisait pas formellement partie des institutions de l’Union. Le traité de Lisbonne a changé cette situation en en faisant, dans l’ordre d’énonciation, la deuxième institution après le Parlement (voir article 13-1 du traité sur l’Union européenne version Lisbonne, note [1-29a]). Les États fonctionnent donc dans la sphère interétatique (intergouvernementale) en respectant le principe de l’égalité souveraine des États. Les citoyens, de leur côté, fonctionnent sur le plan constitutionnel (interne). Il appartient à chaque État de s’assurer que ses décisions intergouvernementales satisfont aux exigences de la démocratie.

Il convient de rappeler qu’en l’état actuel des traités (voir note [1-29a]) l’appellation Conseil de l’Union européenne se réfère au Conseil des ministres (organe mixte législatif-exécutif). La future constitution confédérale ne comprendra qu’un conseil : le Conseil européen, ce qui simplifiera les choses.

Le conseil est l’institution confédérale où siègeront les États membres souverains. Ce ne doit pas être un organe extérieur ou supérieur à la confédération elle-même, contrairement à ce qui se passait pour l’Union avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

C’est par le canal du conseil, composé de leurs représentants au plus haut niveau (chefs d’État ou de gouvernement), que les États membres exerceront leurs droits et responsabilités par rapport à la confédération. En effet, les États membres sont distincts de la confédération et n’ont donc pas pouvoir d’agir unilatéralement en son nom.

Un État membre suspendu de ses droits ne pourra pas siéger au conseil, mais même dans ce cas il conservera son droit de recourir au Système juridictionnel.

b) Le conseil sera garant de l’exécution des engagements internationaux (traités notamment) souscrits par la confédération ou en vigueur à son égard. Cette disposition s’explique du fait que les traités de la confédération seront conclus par les États membres ou en leur nom – directement ou indirectement.

c) Le conseil pourra, à l’unanimité, différer l’exécution d’une décision du Système juridictionnel. Il s’agit de préserver la souveraineté des États membres, qui opèrent ici dans un cadre mixte (ordre intergouvernemental, ordre constitutionnel interne de la Confédération). En pareil cas, forcément très exceptionnel puisqu’il exige l’unanimité des États membres, la décision juridictionnelle subsistera en droit et devra être appliquée dès que les circonstances – dont le conseil sera juge – le permettront : ainsi compte-t-on respecter le principe de l’état de Droit, qui s’oppose à l’arbitraire (voir note [63]).

d) On s’est demandé si les prérogatives du conseil tels qu’on les envisage ici étaient conciliables avec la vraie démocratie, laquelle exigerait, pensent certains, que le parlement l’emporte sur le conseil. Cette interrogation tient à une confusion entre constitution confédérale, d’une part, et constitution fédérale (nationale), de l’autre. Dans une constitution confédérale (comme ici), ce sont les États qui sont les membres de la confédération – pas les citoyens, car la confédération n’est pas un État.

La crainte d’un déficit démocratique en rapport avec les fonctions du conseil confédéral est du reste exagérée. En effet, les États membres sont représentés, comme on l’a dit, au plus haut niveau au conseil ; or, ces hauts représentants des États sont chacun directement ou indirectement nommés par l’électorat national, et directement ou indirectement contrôlés par un parlement national à compétence générale démocratiquement élu (le parlement confédéral n’ayant pour sa part que des compétences d’attribution). En pratique, les parlements nationaux contrôleront les opérations confédérales en contrôlant les opérations nationales, même si cette réalité politique n’a pas à être explicitée dans la future constitution.

e) Représentation des États membres au conseil confédéral

Vu le rôle interétatique (intergouvernemental) du conseil confédéral, le chef d’État (ou le chef de gouvernement) est tenu d’y siéger en personne. Néanmoins, en droit international, le chef de l’État, le chef du gouvernement et le ministre des affaires étrangères ont d’office qualité pour souscrire des engagements internationaux au nom de l’État, tous les autres devant produire des pleins pouvoirs (ou lettres de créance) sous la signature d’une de ces trois autorités pour attester qu’ils sont habilités à prendre l’engagement.

En cas d’empêchement, le chef de gouvernement pourrait donc remplacer le chef de l’État membre permanent du conseil, tandis que le ministre des affaires étrangères pourrait remplacer le chef de gouvernement membre permanent du conseil. Il n’a pas paru nécessaire de prévoir d’autres modalités de représentation, mais si par extraordinaire aucune des trois autorités susmentionnées n’était disponible il appartiendrait au conseil d’agir sur la base du projet d’article [4-4] de la constitution (principe de flexibilité) eu égard aux règles constitutionnelles de l’État membre considéré.

En vertu du projet d’article [31-2], chaque État membre du conseil n’y dispose que d’une seule voix décisionnelle. Toutefois, le conseil pourra admettre le chef de l’État et le chef du gouvernement à participer ensemble aux débats si cela lui semble opportun pourvu qu’il n’y ait aucun doute quant à l’exercice du pouvoir de vote.

f) Adoption/approbation/agrément. Le terme adoption vise l’acceptation définitive d’un texte (décision confédérale, acte législatif, résolution) par le conseil, le parlement ou l’assemblée eurorégionale. Le terme approbation vise l’acceptation par les États (et par le parlement confédéral s’agissant d’un texte à soumettre au référendum). Le terme agrément vise l’acceptation d’une décision extérieure par le conseil.

g) Concernant le consensus, voir note [68a].

h) Le président de la future confédération présidera le conseil confédéral sans en être membre. À ce titre, il participe pleinement aux débats du conseil, mais non à ses décisions, cela conformément à la distinction à établir entre le domaine intergouvernemental et le domaine constitutionnel interne.

On aurait pu envisager qu’afin de maintenir la séparation des pouvoirs entre sphère intergouvernementale et sphère « constitutionnelle » interne le président de la confédération ne participe pas aux travaux du conseil (celui-ci serait alors présidé tour à tour par un de ses membres), mais si le conseil devenait une institution de la confédération, écarter de ses débats le plus haut représentant confédéral serait assez curieux.

[101] Concernant la possibilité pour le chef de l’État et le chef du gouvernement de siéger ensemble au conseil avec une seule voix décisionnelle, voir note [100e], troisième alinéa.

[102] Habilitation des représentants des États membres siégeant dans les organes confédéraux. Les questions d’habilitation (de pleins pouvoirs) des représentants des États membres dans les organes confédéraux sont d’ordre politique plutôt que juridique. Cette règle ne concerne pas les eurodéputés et les représentants eurorégionaux et en général les élus, qui ne sont pas des représentants des États, mais des représentants des citoyens européens. Le projet d’article [32-2] innove par rapport aux traités en vigueur, au traité de Lisbonne et au défunt TCE : son but est d’éviter d’avoir à soumettre un éventuel différend au système juridictionnel.

[103] Concernant la faculté pour le Conseil de différer l’exécution d’une décision juridictionnelle, voir note [100c].

Concernant la définition des termes unanimité et majorité qualifiée, voir projet d’article [18-1-a) et d)].

[104] Concernant la présidence du conseil par le président confédéral, voir note [100h].

[105] Consensus : voir projet d’article [18-1-b)].

[106] Le comité ministériel du conseil confédéral

Le remplacement du Conseil des ministres de l’Union actuelle par un comité ministériel sans fonctions législatives ni exécutives siégeant en formations permanentes ou spéciales sous l’autorité exclusive du conseil confédéral tend à assurer une stricte séparation des pouvoirs au sein de la confédération. Les fonctions du conseil des ministres de l’Union actuelle, couramment appelé Conseil (au risque de graves confusions avec le Conseil européen), seraient redistribuées entre la commission (fonctions exécutives) et le Parlement (fonctions législatives).

Le nouveau comité ministériel aurait la composition et les modalités de fonctionnement arrêtées discrétionnairement par le conseil dans l’exercice de ses compétences constitutionnelles.

[107] Le Parlement de la future confédération européenne

a) Place dans la nomenclature confédérale. Le parlement apparaît en deuxième position dans la nomenclature confédérale du présent avant-projet d’articles, juste après le conseil confédéral. Cet ordre de préséance est justifié par la nature interétatique de la confédération (comme de l’Union actuelle) : ses membres sont les États, dépositaires de la souveraineté (nationale ou populaire) : la confédération et ses organes n’ont que des compétences d’attribution.

b) Le vrai rôle d’un parlement (confédéral ou autre)

Dans une démocratie, le parlement n’est pas le souverain : le souverain est le peuple ou la nation.

Certains régimes coutumiers qui tiennent à conserver leur vin démocratique dans de vieilles outres considèrent que la souveraineté réside dans le parlement (parfois défini comme les deux chambres du parlement associées au monarque (c’est le cas au Royaume-Uni). Le pouvoir judiciaire est alors appelé à exercer un rôle quasi législatif (voire constitutionnel) dans la mesure où il lui revient de déterminer non seulement l’applicabilité d’une règle dans un cas particulier, mais aussi la portée générale voir l’existence même de la règle. Dans le contexte européen, ces régimes sont aussi réellement démocratiques que les régimes républicains ; reste qu’on peut s’interroger sur leur symbolisme institutionnel.

Dans un système fondé sur une claire séparation – organique et fonctionnelle – des trois pouvoirs (exécutif, législatif, juridictionnel), la mission principale d’un parlement n’est pas de donner son point de vue de corps constitué sur n’importe quel sujet qui lui passe par la tête, mais de légiférer (c’est-à-dire de se faire l’interprète de la volonté générale), et de contrôler l’Exécutif (le révoquer au besoin).

Le régime d’assemblée ou – ce qui s’en rapproche beaucoup – un régime parlementaire dans lequel le gouvernement serait à la fois l’émanation du parlement et révocable par lui à merci est difficilement conciliable avec le principe de la séparation des pouvoirs ; il est assimilable en pratique au régime des partis et comporte le risque de cratocratie (heureuse formule décrivant le gouvernement des gouvernants, par les gouvernants, pour les gouvernants – qui revient en fait au régime des partis).

Le TCE (l’influence du Royaume-Uni y étant sans doute pour quelque chose) listait le parlement en tête des institutions de l’Union, avant le conseil. Cet ordre ne correspond pas à la réalité juridique de la future confédération ou de l’Union actuelle. Dans le présent avant-projet comme dans les traités en vigueur, le principal pouvoir est, qu’on le veuille ou non, le conseil européen. Les citoyens confédéraux n’interviennent encore qu’au deuxième degré, même si le présent projet tend à leur ouvrir un très vaste champ en reconnaissant un véritable pouvoir citoyen à côté du pouvoir intergouvernemental (voir note [28b et c]). Cette situation n’évoluera que si la confédération (l’Union actuelle) se transforme en fédération.

c) Modalités des élections parlementaires confédérales. Il vaudrait mieux que les États membres utilisent tous le même mode de scrutin pour les élections confédérales et que ces élections se déroulent à la même date dans toute la confédération. Mais les contraintes constitutionnelles et politiques des États membres empêcheront presque toujours qu’il en soit ainsi : on se contentera donc d’organiser le cas échéant autant de scrutins nationaux qu’il y a d’États membres, mais sur une période aussi resserrée que possible (les élections europarlementaires des 4-7 juin 2009 sont un bon exemple à cet égard).

d) Effectif des eurodéputés. En chiffrant à environ 500 millions de personnes la population de l’actuelle Union de 27 membres on arriverait sur la base du présent avant-projet à un parlement confédéral d’un peu plus de 500 eurodéputés. En effet, les États membres n’atteignant pas le million d’habitants auraient un minimum de cinq eurodéputés (contre trois prévus dans les avant-projets précédents), de manière que même un petit État membre bénéficie d’une représentation politique suffisamment diversifiée. La surreprésentation conséquentielle des petits États n’est pas de nature à compromettre l’équilibre général du système europarlementaire, et l’effectif des eurodéputés serait en diminution de plus de 40 % par rapport au nombre d’eurodéputés (750 prévu à partir du 1^er novembre 2009 par le traité de Lisbonne, chiffre porté à 754 par décision du Conseil européen du fait que le traité de Lisbonne n’était pas en vigueur en vigueur le 1^er novembre 2009).

Le même calcul serait retenu pour fixer le nombre de représentants à l’assemblée eurorégionale. Il ne devrait d’ailleurs pas être exclu d’augmenter le nombre des eurodéputés et des représentants eurorégionaux, compte tenu (voir note [120d]) que l’assemblée eurorégionale serait appelée à remplacer le Comité des régions et le Comité économique et social de l’Union actuelle (350 membres chacun environ), avec le résultat que les représentants élus ou nommés seraient beaucoup moins nombreux dans le système proposé ici que dans le système actuel.

e) Ordre du jour des sessions ordinaires et extraordinaires. Vu leurs incidences substantielles sur le fonctionnement effectif du parlement, il conviendra sans doute que les dispositions de détail concernant l’ordre du jour parlementaire figurent dans l’acte législatif organique relatif à l’organisation et au fonctionnement du Parlement (voir projet d’article [37-6]).

f) Concernant l’adoption, l’approbation et l’agrément, voir note [100f].

g) Portée des recommandations du parlement et de l’assemblée eurorégionale. La diplomatie et les relations internationales d’une confédération de 27 membres ou plus sont délicates à conduire. C’est pourquoi le projet d’article [36-f)] spécifie que les recommandations du parlement (qui seront formulées par voie de résolution) doivent concerner l’organisation et le fonctionnement de la confédération. L’objectif est de prévenir des résolutions spéculatives, fantaisistes, oiseuses, intempestives, éventuellement attentatoires au principe de la séparation des pouvoirs, ou nuisibles aux relations internationales de la confédération et des États membres. Cela vaut pour les résolutions de l’assemblée eurorégionale.

Les supputations et jugements de valeur sur des faits historiques ou scientifiques et les appréciations à caractère philosophique n’ont leur place ni dans les lois ni dans les résolutions des organes parlementaires.

Ce devoir de réserve au moment d’adopter une résolution (ou un acte législatif) n’empêchera pas les élus de s’exprimer en toute liberté sur toute question, en plénière comme en commission, ni le parlement de légiférer ou l’assemblée eurorégionale de formuler des recommandations concernant les aspects concrets de toute situation telle qu’elle lui apparaîtra et les mesures à prendre.

h) Absence et empêchement des agents confédéraux politiques (parlementaires notamment). Le terme empêchement couvre l’incapacité, de fait ou de droit, d’exercer les fonctions, quelle qu’en soit la cause. L’absence ne constitue pas un empêchement appelant des mesures spécifiques à moins d’être prolongée ou répétée, ou si le remplacement du titulaire n’est pas prévu par la Constitution.

i) Procédures parlementaires. Les avant-projets antérieurs prévoyaient que le Parlement établirait son règlement intérieur. Vu l’importance du règlement intérieur pour le fonctionnement du Parlement, cette clause a été remplacée par une disposition plus large imposant d’adopter les procédures parlementaires par voie d’acte législatif. Mais cela n’empêchera pas le Parlement d’adopter un règlement intérieur pourvu qu’il respecte la constitution et les actes législatifs.

[108] Concernant la définition du terme habitant et ses incidences sur les statistiques de la confédération (de l’Union actuelle), voir note [90b].

[109] Concernant la portée des recommandations du parlement (et de l’assemblée régionale), voir note [107g].

[110] Concernant l’éventuel empêchement des agents confédéraux en général, voir note [107h].

[111] Concernant la majorité absolue, voir projet d’article 18-1-c)].

[112] Le président de la future confédération européenne

a) Agrément préalable des candidats par le conseil confédéral. Cette disposition vise à éviter des conflits entre le conseil et le président confédéral, conflits qui, à ce niveau de responsabilités, seraient préjudiciables au bon fonctionnement de la confédération. Toutefois, il ne paraît pas nécessaire d’exiger l’unanimité du conseil sur ce point : la majorité absolue devrait suffire.

b) Élection à trois tours. Le système des trois tours éviterait l’élection inopinée d’un candidat en fait minoritaire. Le premier tour serait celui du choix spontané ; le second, celui du choix stratégique ; le troisième, celui du choix définitif. Si aucun des deux candidats du troisième tour ne recueillait la majorité absolue et si le mandat du président en titre venait à cesser dans l’intervalle, le président du parlement deviendrait éventuellement président intérimaire de la confédération en attendant une nouvelle élection. La condition de majorité absolue à tous les tours tend à conférer au futur Président confédéral une représentativité maximale.

c) Mandature du président confédéral. La durée prévue dans le traité de Lisbonne et le TCE avant lui est de deux ans et demi. Comme le Président confédéral serait un « intermédiateur » plutôt qu’un gouvernant, il paraît possible de porter cette durée à cinq ans : la disposition relative à la non-renouvelabilité consécutive signifie que le titulaire ne pourrait pas se représenter avant l’expiration du mandat suivant le sien.

La formule du traité de Lisbonne et du TCE avant lui (mandat de deux ans et demi) ou une autre formule restent cependant tout à fait envisageables.

d) Concernant la décision du Conseil européen en date du 12 décembre 2008, relative à la composition de la Commission (un commissaire par État membre), aux traités en vigueur tels que modifiés par le traité de Lisbonne, voir note [3g].

e) Le président confédéral sera le représentant de la confédération au plus haut niveau. Il présiderait le conseil (sous réserve de ce qui est dit en note [100h]) mais n’en serait pas membre.

L’article 15-2 du traité sur l’Union tel que modifié par le traité de Lisbonne dispose, comme l’article I-21-2 du TCE, que le Président du Conseil européen et le Président de la commission sont membres du Conseil européen. Cette disposition n’a pas été retenue ici : on entend distinguer strictement les fonctions du conseil, pouvoir interétatique (intergouvernemental) composé des chefs d’État ou de gouvernement représentant les États membres au plus haut niveau, et celles des autres organes confédéraux. Dès lors, le président confédéral (bien qu’il préside le conseil), le commissaire général et le commissaire principal (bien qu’ils participent de droit à ses débats) n’ont pas la qualité de membres du conseil.

f) Le Président confédéral peut appeler l’attention des institutions et organismes confédéraux sur toute question jugée par lui pertinente. Cette disposition est inspirée de l’article 99 de la Charte des Nations Unies (voir note [2-6]), qui prévoit que « le Secrétaire général peut attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute affaire risquant, à son avis, de mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationale ». Elle pourrait aider un président confédéral indépendant et à l’écoute de l’opinion publique.

g) Le Président confédéral ne s’adressera pas directement aux organismes confédéraux subordonnés (dépendant d’une institution), mais il pourra s’adresser directement aux organismes spéciaux (autonomes – ne relevant pas d’une institution) et, bien sûr aux institutions elles-mêmes. Le but est, en quelque sorte, de respecter la voie hiérarchique.

h) Rôle du Président confédéral en matière de référendums. Le président confédéral supervisera les référendums confédéraux.

i) Dissolution du Parlement. Il se peut que la dissolution du Parlement européen soit la seule issue possible face à une crise institutionnelle grave. Cependant, la décision serait trop lourde de conséquences (ne serait-ce que la nécessité d’organiser une nouvelle élection dans les 27 pays membres, avec toutes les dépenses conséquentielles) pour en laisser la responsabilité à la seule commission : c’est pourquoi l’agrément du conseil est requis.

j) Autres fonctions (éventuellement) du président confédéral. Il les recevra par révision de la constitution (voir projet d’article [40-8]).

k) Quant à « animer les travaux du Conseil » comme le mentionnait le TCE, il va de soi que l’intéressé exercera au conseil l’influence proportionnée à sa personnalité et aux circonstances, sans qu’il soit utile de le préciser.

l) Décisions présidentielles et messages présidentiels. La décision présidentielle se rapporte à l’exercice des pouvoirs du président confédéral et a donc des effets juridiques (notamment : promulgation des actes législatifs, dissolution du parlement, organisation des référendums et proclamation des résultats des élections confédérales, nomination d’agents confédéraux). Le message présidentiel est le moyen de communication ordinaire du président confédéral, en particulier quand il s’adresse à d’autres organes confédéraux comme le parlement, l’assemblée eurorégionale ou la commission (toutefois il s’adresse directement au conseil puisqu’il en est le président). Ce message pourra être écrit, ou lu par l’autorité compétente de l’organe destinataire.

[113] Majorité qualifiée au Conseil : voir projet d’article [18-1-d-i)].

[114] Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[115] Concernant les rapports du président confédéral avec les organes confédéraux subordonnés, voir note [112g].

[116] Concernant le rôle du président confédéral en matière de référendums confédéraux, voir note [112h].

[117] Élections. Ce terme couvre les référendums, qui sont aussi des choix des électeurs.

[118] Concernant la dissolution du parlement par le président à la demande de la commission agréée par le conseil, voir note [112i].

[119] Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[120] L’assemblée eurorégionale de la future confédération européenne

a) Place de l’assemblée eurorégionale dans l’organigramme confédéral. L’assemblée eurorégionale telle qu’envisagée dans le présent projet n’est pas une institution parlementaire, même s’il est parfaitement concevable qu’elle devienne un jour la deuxième chambre d’un parlement européen restructuré. Le présent avant-projet lui attribue de fait la quasi-réalité de ce rôle.

b) L’appellation eurorégional a été retenue pour éviter de confondre avec les régions nationales des États membres. L’eurorégion pourra correspondre ou ne pas correspondre à une région nationale, au choix de chaque État membre.

c) Répartition des représentants eurorégionaux. Le chiffre minimal de cinq représentants eurorégionaux est retenu dans le présent projet, pour la même raison qu’on a retenu le chiffre minimum de cinq eurodéputés par État membre (voir note [107d]) : afin d’assurer une représentation suffisamment diversifiée même des États (des régions) peu peuplés. L’application du triple critère population-PRB-superficie au-delà de cinq représentants permettra de maintenir globalement l’équilibre représentatif entre grandes régions (plus de cinq représentants) et petites eurorégions (ne dépassant pas le chiffre de cinq représentants) : d’un côté, même de très petites régions auront droit à cinq représentants ; de l’autre, les grandes régions disposeront d’un avantage de cinq représentants par rapport aux petites régions.

Dans le système en vigueur à la date du présent avant-projet (voir articles 257 et 263-1 du traité instituant la Communauté européenne – note [1-29a]), les membres du Comité économique et social et du Comité des régions sont ensemble au nombre d’environ 700. Dans le système proposé ici, comme l’assemblée eurorégionale se substituerait à ces deux comités et que le nouveau parlement comprendrait environ 500 eurodéputés (un eurodéputé par million d’habitants) au lieu de 736, on économiserait environ 400 sièges de représentants élus ou nommés.

d) L’Assemblée eurorégionale serait l’organe chargé à la fois de représenter les eurorégions et de préparer le travail législatif du Parlement sous l’angle socioéconomique. Ce double rôle de l’assemblée (correspondant aux fonctionnalités combinées du Comité économique et social et du Comité des régions actuels) devrait contribuer à rapprocher la confédération de ses citoyens.

Cette proximité par rapport aux citoyens confédéraux justifie que l’assemblée eurorégionale ait l’initiative des actes législatifs constitutionnels sinon l’initiative législative ordinaire (le pouvoir de recommandation – voir point [e]) – jouant toutefois en pratique le même rôle que le pouvoir d’initiative législative).

e) Le pouvoir de recommandation de l’assemblée eurorégionale devrait être aussi large que possible dans les limites du projet d’article [43-1]. L’assemblée pourrait, par résolution, proposer au parlement de censurer la commission ou l’un de ses membres, ou lui soumettre un projet d’acte législatif (sans que cela implique pouvoir d’initiative législative).

f) Sessions de l’assemblée eurorégionale. Elles seront fonction du calendrier des travaux du parlement. L’une des deux principales attributions de l’assemblée eurorégionale étant de préparer le travail du parlement, la session ordinaire de l’assemblée ne devrait pas coïncider exactement avec la session parlementaire. La disposition relative à la limitation du nombre de jours de réunion sur deux ans permettra d’organiser un roulement d’une année sur l’autre pour tenir compte du décalage des cycles de travail des deux institutions. (Le même système pourrait d’ailleurs s’appliquer aux sessions du parlement.).

g) Pouvoir linguistique. En vertu de cette compétence linguistique, l’assemblée eurorégionale pourrait désigner parmi les langues officielles de la Confédération une langue autre qu’une langue officielle d’un État membre : par exemple, l’espéranto.

[121] Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[122] Les Eurorégions

a) Eurostat (voir note [2-47]) recense une centaine de régions UE. Le Comité des régions est actuellement composé de 344 membres et d’un nombre égal de suppléants répartis comme indiqué ci-après (voir http://www.touteleurope.fr/fr/organisation/institutions/autres-institutions-et-organes/presentation/le-comite-des-regions-de-l-union-europeenne.html) :

Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni : 24

Espagne et Pologne : 21

Roumanie : 15

Belgique, Bulgarie, Grèce, Pays-Bas, Portugal, Autriche, Suède, République tchèque : Hongrie : 12

Danemark, Irlande, Finlande, Lituanie, Slovaquie : 9

Estonie, Lettonie, Slovénie : 7

Luxembourg, Chypre : 6

Malte : 5

b) Concernant le terme infranational, voir note [34a].

c) Les eurorégions, souverainement délimitées par chaque État membre sur son territoire, ne correspondraient pas forcément aux régions nationales. D’autre part, elles pourraient s’associer par-delà les frontières, comme s’est d’ailleurs actuellement le cas.

d) Le projet d’article [45-3] permettrait à un État de se constituer tout entier en une seule eurorégion. Ce système vise d’abord le cas des petits États, mais aussi celui des États unitaires centralisés qui, sur le plan interne, ne pratiquent pas la régionalisation – ou alors une régionalisation purement administrative – et qui ainsi seraient quand même représentés à l’Assemblée eurorégionale par voie d’élections ou nominations.

L’objectif est que les intérêts socioéconomiques de toute partie intégrante du territoire d’un État membre soient gérés aussi équitablement que possible à l’assemblée eurorégionale.

e) Critères de représentation de l’eurorégion. Le dosage des trois critères se fera par voie d’acte législatif organique. La population sera sans doute le critère le plus important. Le produit régional brut (PRB) serait à l’eurorégion ce que le produit national brut (PNB) est à la nation : valeurs ajoutées des biens et services plus revenus reçus de l’extérieur de l’eurorégion moins revenus transférés à l’extérieur. Le critère de la superficie permettra notamment de prendre en compte les capacités et responsabilités environnementales de l’eurorégion considérée.

f) Évolution récente des eurorégions. Avant même l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la pratique eurorégionale connaissait une évolution notable dans le sens envisagé au point c de la présente note : voir à ce propos l’interview en date du 5 novembre 2009 de M. Jean-Jack Queyranne sur http://www.placedeurope.eu/actualite/jean-jack-queyranne-les-euroregions-nouvel-etat-desprit-europeen.

[123] Concernant la répartition des représentants eurorégionaux, voir note [120c].

[124] La commission de la future confédération européenne

a) Indépendance par rapport aux gouvernements des États membres. La commission et les commissaires ont toujours été censés agir dans l’intérêt général de l’Union. Le fait que la commission doive continuer à comprendre au moins un commissaire par État membre conformément à la décision du Conseil européen en date du 12 décembre 2008 (voir note [1-30]) ne devrait donc pas affecter cette obligation, non plus que la disposition du projet d’article [46-4] d’après laquelle tout État membre pourra exiger qu’un des candidats désignés par lui soit nommé commissaire.

Le maintien d’un commissaire par État membre correspondra à la logique confédérale : la confédération (comme l’Union actuelle) ne sera pas un État mais une association d’États souverains : fait capital dont la composition de ses organes doit rendre compte.

b) L’autorité de la Commission serait renforcée en ce qu’elle deviendrait le véritable exécutif (gouvernement) confédéral suite à la suppression de l’actuel conseil (des ministres) et à la redéfinition des pouvoirs du conseil confédéral, devenu pouvoir intergouvernemental.

c) Organe de gouvernement, la commission aura toute la latitude possible quant à ses procédures décisionnelles. Elle fonctionnera collégialement, mais cela n’exclut pas qu’elle veuille se doter de modalités décisionnelles appropriées (comme la majorité qualifiée – voir projet d’article [18-1-d-i)]).

[125] Décision du Conseil européen en date du 12 décembre 2008 : voir note [3g].

[126] Concernant la procédure décisionnelle et la responsabilité collégiale de la Commission, voir note [124c].

[127] Le commissaire général

a) Pas plus que le président confédéral le commissaire général ne serait membre du conseil bien qu’il participe à tous ses débats : voir à cet égard la note [100h]), concernant le président confédéral (raisonnement applicable mutatis mutandis au commissaire général).

b) Le départ du commissaire général, pour quelque motif que ce soit, donnera lieu à l’élection d’une nouvelle commission – ce que justifie le rôle déterminant du commissaire général dans le programme de travail de la commission et sa mise en œuvre.

[128] Le commissaire principal aux relations extérieures et à la sécurité, Haut Représentant du Conseil de la future confédération européenne

a) Le commissaire principal aux relations extérieures et à la sécurité, membre de la commission, sera l’équivalent du Haut Représentant actuel, institué par le traité de Lisbonne, et du ministre des affaires étrangères de l’Union envisagé dans le défunt TCE, ministre solitaire qui avait pu paraître un peu incongru. En ce qui concerne relations extérieures au lieu de affaires étrangères, voir note [33f].

b) En sa qualité de Haut Représentant du Conseil, le commissaire principal traitera surtout des relations extérieures et de la sécurité, mais son rôle ne se limitera pas à cela : il pourra représenter le conseil dans tous les domaines.

c) Politique extérieure et de sécurité commune (défense comprise) : voir projet d’article [7-1-a)].

Le commissaire principal gèrera les activités correspondantes, tandis que le conseil, la commission, probablement aussi le président confédéral, en sa qualité de représentant de la confédération au plus haut niveau et à proportion de son influence personnelle, conduiront de concert cette politique sous le contrôle du parlement.

d) En cas de désaccord persistant entre le conseil et la commission, le commissaire principal, haut représentant du conseil, serait certainement amené à donner sa démission, puisqu’il ne pourrait plus fonctionner à la satisfaction des deux institutions dont il dépend dans les conditions prévues par le projet d’article [53-2].

La possibilité pour le conseil de nommer un haut représentant intérimaire qui ne serait pas forcément le commissaire principal aidera à résoudre d’éventuelles difficultés politiques liées à des désaccords entre le conseil et la commission.

[129] Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[130] Le système juridictionnel de la future confédération européenne

a) Terminologie. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 19-1 : voir note [1-29a]) emploie l’expression Cour de justice pour désigner tantôt l’ensemble Cour de justice-Tribunal de première instance-tribunaux spécialisés, tantôt la Cour de justice à proprement parler. Cette polysémie, qui affectait aussi dans l’article I-29-1 du défunt TCE, est malheureuse.

C’est pourquoi l’appellation système juridictionnel de la confédération européenne remplace dans le présent projet celle de cour de justice de l’Union européenne pour désigner l’ensemble des juridictions ayant à leur sommet la cour de justice confédérale et la procurature. À noter que l’Union actuelle connaît d’autres systèmes : l’Eurosystème et le Système de banques centrales.

On a préféré système juridictionnel à système judiciaire parce que le terme judiciaire, dans l’usage français du moins, s’entend plutôt par opposition à administratif (comme dans : tribunaux judiciaires et tribunaux administratifs).

b) Le système juridictionnel aura compétence exclusivement pour les questions de nature juridique (interprétation des traités et de la constitution et contrôle de leur application). Cette disposition vise à écarter le gouvernement des juges (l’activisme judiciaire), qui pourrait aboutir à une juridisation – plus précisément, en l’occurrence, à une judiciarisation abusive de la vie sociale. Le même principe a cours en droit international (voir Article 36-2 du Statut de la Cour internationale de Justice : note [2-7a]).

c) Le système juridictionnel sera juge de sa compétence. Vu la diversité des systèmes juridiques en présence, il paraît utile d’affirmer ce principe (souvent inexplicité) dans la constitution pour couper court à toute contestation

La question de savoir si le juge est compétent dans une affaire donnée pose un problème de droit, puisqu’il s’agit de distinguer entre ce qui est juridique et ce qui ne l’est pas ; or le juge est l’autorité naturellement chargée d’interpréter et d’appliquer le droit ; par conséquent, c’est à lui de trancher (sous réserve d’appel aux juridictions supérieures et, bien sûr, des dispositions constitutionnelles) l’éventuelle question de sa compétence. La cour de justice décidera en dernier ressort si l’affaire soumise au système juridictionnel est bien d’ordre juridique et pas d’ordre politique.

d) Indépendance fonctionnelle du système juridictionnel et des juges confédéraux et responsabilité du personnel juridictionnel confédéral. Voir le projet d’article [56-2].

La règle Le système juridictionnel et les juges rendent la justice en pleine indépendance ne signifie pas que les juges soient indépendants dans l’absolu. Ils sont indépendants fonctionnellement dans le cadre de leurs compétences, et cette indépendance fonctionnelle est au service de la justice – pas à celui des juges. Seul le peuple (plus précisément, ici, les États membres en tant que parties aux traités et la collectivité des citoyens confédéraux) est vraiment indépendant, parce que souverain ou exerçant la souveraineté : encore est-il lui-même tenu au principe de l’état de Droit (voir projet d’article [14]). En conséquence, les juges confédéraux seront passibles de poursuites pénales s’ils enfreignent la loi, d’actions civiles pour les conséquences préjudiciables de leurs actes et de procédures disciplinaires en cas de faute professionnelle.

e) Il reste que les procédures dirigées contre les juges doivent être administrées de manière à ne compromettre en aucun cas l’indépendance fonctionnelle des juges et l’intégrité des décisions de justice, ce qui implique notamment un régime spécial de non-responsabilité et d’inviolabilité (voir note [152b]).

Au civil, les citoyens confédéraux ne pourront pas actionner directement les juges pour des actes liés à l’exercice de leurs fonctions. Ils devront mettre en cause la confédération ou l’organe confédéral responsable.

Dans tous les cas, la future confédération prendrait à sa charge les conséquences civiles de toute maladministration juridictionnelle, quitte à se retourner contre le juge responsable (voir projet d’article [78-3]).

f) Dans le présent avant-projet, à la différence des traités en vigueur version Lisbonne, la cour de justice et le tribunal de première instance ne seront pas forcément composés d’un national (ressortissant) de chaque État membre. Au contraire, chaque État désignera le juge de la nationalité qu’il voudra à condition qu’il s’agisse d’un national d’un État membre. Cette dernière condition vise à garantir l’homogénéité de la culture juridique et donc de la jurisprudence confédérales, qui risque d’être compromise si des juristes appartenant à d’autres systèmes de droit que ceux des États membres étaient admis à interpréter officiellement la Constitution et les autres actes juridiques de l’Union (voir aussi, au sujet des termes national et ressortissant, note [90]). En même temps, elle permettra aux États membres de mieux tirer parti des compétences disponibles à l’échelle confédérale.

g) Tribunal administratif confédéral

Ce tribunal est institué par le présent avant-projet en lieu et place de l’actuel Tribunal de la fonction publique européenne (TFPE) créé sur la base de l’article 225 A du traité instituant la Communauté européenne tel que modifié par le traité de Nice (voir note [1-20]), qui avait prévu la création de chambres juridictionnelles de la Cour de justice. Le TFPE fait l’objet de l’annexe I au protocole nº 3 annexé aux traités en vigueur version Lisbonne (voir note [1-29a]).

En vertu de l’article 9 de l’annexe I du protocole nº 3 susmentionné, les jugements du tribunal de la fonction publique peuvent faire l’objet d’un pourvoi devant le tribunal de première instance, mais rien n’est prévu concernant un recours à la cour de justice contre les jugements sur pourvoi rendus par le tribunal de première instance. Ce système, bien que pleinement conforme aux normes internationales en ce qu’il applique le principe de la double juridiction, laisse à désirer dans la mesure où il ne donne pas à la cour de justice les moyens de contrôler la cohérence de tous les jugements du tribunal de première instance par rapport à la jurisprudence générale de l’Union – alors que de toute évidence les affaires soumises au tribunal de première instance sur pourvoi contre un jugement du TFPE peuvent soulever des questions d’application du droit relevant par ailleurs de la compétence de la cour de justice.

Le présent avant-projet rétablit la régularité de la pyramide procédurale de la manière suivante : le pourvoi devant le tribunal de première instance contre un jugement du TFPE devient un appel ; les jugements d’appel correspondants peuvent faire l’objet de pourvois en cassation devant la cour de justice. La procédure de cassation, institution du droit français, a, comme on sait, d’assurer la cohérence du droit et d’empêcher que se créent des zones de non-droit.

À supposer que, pour une raison ou une autre (par exemple, parce qu’on aurait – à tort – du mal à admettre l’existence de juridictions administratives à côté des juridictions judiciaires), l’appellation tribunal administratif paraisse inacceptable, une autre appellation, telle que tribunal du personnel, serait envisageable.

h) Procurature

Sauf si l’on veut que le président de la cour de justice administre directement le système juridictionnel (ce qui n’irait pas sans inconvénient pour l’indépendance fonctionnelle des juges), il conviendra de confier cette administration à une autorité administrative à plein temps.

Ce sera la procurature, composée d’un procureur général, assisté d’avocats généraux, selon la terminologie française classique, et d’autres personnels. Les membres de la procurature ne seront pas des juges, et il conviendra d’éviter le terme français magistrat, trop souvent confondu avec celui de juge pour pouvoir être conservé en contexte international.

À noter que la procurature ne jouera pas le rôle d’un « ministère public » à la française : il appartiendra à la Confédération et à ses organes de se présenter devant les juridictions du Système pour y défendre leurs dossiers.

Pour ce qui est de la nomination du procureur général, des avocats généraux et des procureurs, le pouvoir d’opposition du parlement européen à la nomination d’une de ces autorités est une innovation du présent avant-projet par rapport aux traités en vigueur tels que modifiés par le traité de Lisbonne.

[131] Concernant la nationalité des juges à la Cour de justice et au Tribunal de première instance, voir note [130f].

[132] Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[133] Concernant le tribunal administratif de la future confédération européenne, voir note [130g].

[134] Concernant la Procurature, voir note [130h].

[135] La cour des comptes de la future confédération européenne

a) La cour des comptes figure tout de suite après le système juridictionnel dans la nomenclature organisationnelle de la confédération parce qu’il s’agit d’un organe juridictionnel spécial dont le fonctionnement est apparenté à celui d’un tribunal. De même que les juges du système juridictionnel, ses membres doivent fonctionner en pleine indépendance. Par contre, la cour des comptes ne rend pas de jugements, mais émet des rapports (annuels, spéciaux) et donne des avis : c’est donc un organe confédéral sui generis, et c’est pourquoi le présent avant-projet d’articles fait de ses membres des conseillers.

b) Comme pour la cour de justice et le tribunal de première instance (voir note [130f]), et à la différence de ce que prévoient les traités en vigueur version Lisbonne, les États membres pourront désigner un non-national comme juge.

c) Demandes d’avis à la Cour des comptes confédérale. Elles sont réservées aux institutions et aux organismes spéciaux (autonomes) et ne pourront pas émaner d’organes subordonnés ni de simples particuliers

d) Concernant la distinction à faire entre les termes national et ressortissant, voir note [90a].

e) Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[136] Concernant les demandes d’avis à la cour des comptes confédérale, voir note [135c].

[137] Le Médiateur de la future confédération européenne

a) Statut. Le médiateur aura un rôle suffisamment important aux yeux des citoyens confédéraux pour qu’on lui reconnaisse le statut d’institution confédérale.

b) Élection et mandature. Les dispositions sont calquées sur celles applicables au Président confédéral (voir projets d’article [38-3] et [39]).

c) Il a paru utile de prévoir la désignation d’un médiateur intérimaire en cas d’absence prolongée ou d’empêchement du titulaire, compte tenu des effets négatifs d’une interruption de la fonction de médiation, qui serait certainement mal reçue par les citoyens confédéraux.

d) Concernant l’empêchement des agents confédéraux, voir note [107h].

[138] Majorité absolue : voir projet d’article [18-1-c].

[139] La banque centrale de la future confédération européenne

a) Au sujet de la capacité juridique (ou personnalité juridique ordinaire), voir note [3c].

b) En ce qui concerne l’indépendance de la BCE, l’article 282-3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne version Lisbonne dispose : « La [Banque centrale] est indépendante dans l’exercice de ses pouvoirs et dans la gestion de ses finances […]. Les institutions, organes et organismes confédéraux ainsi que les gouvernements des États membres respectent cette indépendance ».

Une telle disposition est exorbitante dans la mesure où elle paraît exempter la BCE de toute forme de contrôle ou de supervision démocratiques. Elle repose implicitement sur l’idée que l’économie serait indépendante de la politique et qu’en conséquence les mécanismes financiers et marchéistes devraient opérer en toute liberté : l’histoire et la situation économique actuelle (juin 2011) disent tout le bien qu’il faut penser de cette conception.

On est parfois tenté de comparer l’indépendance actuellement reconnue à la BCE à celle du pouvoir judiciaire. La différence essentielle est que les juges interprètent et appliquent le droit par rapport à des situations circonscrites, le plus souvent individuelles, et à la demande expresse qui leur en est faite ; alors que la Banque prend de sa propre initiative des décisions de politique monétaire générales qui ont des incidences financières, économiques et sociales directes sur l’ensemble des citoyens confédéraux et qui ne devraient donc pas échapper au débat citoyen ni aux contrôles parlementaires et gouvernementaux.

D’un autre côté, la BCE ne doit pas être soumise à des pressions indues, et il est vrai que ses opérations nécessitent souvent la confidentialité.

b) Cela étant, les projets d’article [62] et [63] de la constitution tendent à équilibrer les deux exigences : la politique monétaire confédérale sera définie par la commission avec l’approbation du parlement et l’agrément du conseil. La mission essentielle de la BCE et du SEBC (Système européen de banques centrales, regroupant les banques centrales nationales et la BCE, avec les mêmes organes que ceux de la BCE) consistera donc essentiellement à appliquer cette politique.

Pour comparaison – dans la perspective du futur acte législatif organique –, voici comment est définie la mission du Federal Reserve System américain (voir note [2-39]) :

[Traduction par euroconstitution.org] « Le Federal Reserve System est la banque centrale des États-Unis d’Amérique. Fondé en 1913 par le Congrès pour rendre le système monétaire et financier plus sûr, plus souple et plus stable, il a, au fil des ans, joué un rôle grandissant dans les domaines bancaire et économique. De nos jours, ses attributions concernent quatre domaines principaux :

· « Il dirige la politique monétaire nationale en agissant sur les composantes monnaie et crédit de l’économie, cela en vue du plein emploi, de la stabilité des prix et du maintien de taux d’intérêt à long terme modérés ;

· « Il surveille et règlemente les organismes bancaires de manière à maintenir un système bancaire et financier fondé sur des bases sûres et saines et à garantir les droits des consommateurs en matière de crédit ;

· « Il assure la stabilité du système financier et le préserve des risques systémiques liés au fonctionnement des marchés financiers ;

· « Il fournit des services financiers aux organismes de dépôt, à l’État fédéral et aux organismes officiels étrangers ; en particulier, il joue un rôle majeur dans le fonctionnement du système national des paiements ».

On rappellera la proposition 89 du candidat socialiste à l’élection présidentielle française de 2007, proposition ainsi conçue : « Inscrire dans les statuts de la Banque centrale européenne l’objectif de croissance-emploi ; créer un gouvernement de la zone euro » (voir http://www.desirsdavenir.org/index.php?c=sinformer_propositions&serie=9).

c) Les attributions de la banque sont à peu près celles prévues par l’article 105-2 du TFUE version Lisbonne (voir note [1-29a]). En ce qui concerne son statut et les statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) actuel, voir protocole nº 18 (1992) annexé au TFUE (note [25a]). Le SEBC n’est pas traité dans le projet de constitution, mais les modalités correspondantes pourront, le cas échéant, figurer dans l’acte législatif organique relatif aux attributions de la BCE.

d) Euro, Eurogroupe. Le projet d’article [63] ne mentionne plus l’euro parmi les symboles de l’Union : voir à ce sujet la note [33e]).

L’Eurogroupe (voir protocole nº 14 annexé aux traités en vigueur) n’est pas traité dans l’avant-projet étant donné que son fonctionnement en fait un organe de coopération renforcée plutôt qu’un organe constitutionnel.

e) Institut monétaire d’émission (IME). L’acte législatif organique relatif à la BCE reprendra le statut de cet organisme par référence aux textes existants.

f) Concernant la règle de l’invariabilité du mot euro au pluriel dans le contexte de la confédération, voir note [33e].

[140] Forme des décisions de la BCE. Il va de soi que dans l’exercice de ses compétences la BCE sera amenée à prendre des décisions à caractère confidentiel qui, elles, ne seront pas publiées – ou du moins pas immédiatement.

[141] L’office statistique de la future confédération européenne (Eurostat)

a) Dans la pratique d’Eurostat lui-même, le nom de cet organisme ne porte pas l’article défini (voir note [2-47]).

b) L’importance de bons services statistiques ne peut être sous-estimée en démocratie. Il s’agit de garantir la crédibilité de l’information sur laquelle reposeront les politiques confédérales : la pertinence de l’action confédérale en dépendra.

c) Le conseil de surveillance tripartite (représentants du conseil, du parlement et de l’assemblée eurorégionale) institué par le projet d’article [64-2] aura pour fonction de s’assurer qu’Eurostat fonctionne efficacement et objectivement.

[142] La Banque européenne d’investissement

a) Comme dans les traités en vigueur version Lisbonne, la Banque européenne d’investissement (BEI) aura la personnalité juridique ordinaire avec la capacité juridique correspondante (voir articles 308 et 309 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, protocole nº 5 sur les statuts de la BEI, annexé au traité en vigueur, et note [3c]).

b) Vu les particularités de la BEI, le protocole nº 5 accompagnant le TCE devra sans doute rester le principal instrument statutaire de cet organe spécial. Mais on peut aussi envisager qu’un acte législatif organique reprennent les dispositions de ce protocole de manière à les intégrer formellement à l’ordre juridique confédéral.

[143] Les actes juridiques confédéraux : généralités

a) La terminologie des traités en vigueur version Lisbonne et précédemment du TCE a été largement retenue, mais on s’est efforcé de la régulariser de manière à éviter toute confusion entre les diverses catégories d’actes juridiques, et entre les actes législatifs confédéraux et les actes législatifs nationaux (d’où, notamment, l’emploi de l’expression acte législatif au lieu du terme loi). Cela dit, les appellations retenues ici sont suffisamment génériques pour qu’on puisse adopter par voie d’acte législatif ou simplement administratif des dénominations telles que directive (usage actuel) ou autres dénominations souhaitables.

b) Concernant les textes consolidés des traités fondamentaux, voir article [II-2] du projet de traité introductif et note [16a].

c) Principe de la hiérarchie des normes. Le projet d’article [66-2-b] établit notamment l’obligation de conformité des actes juridiques confédéraux aux actes juridiques antérieurs de même niveau sauf disposition expresse de l’acte postérieur. Cette disposition tend à éviter les contradictions, désordres, imprécisions et doublonnements liés à la prolifération de textes hâtivement rédigés. En pratique, elle signifie que le législateur devra s’assurer, dans le cadre de ses compétences, de l’absence de défauts de ce type.

d) Pouvoir de tout État membre de s’opposer, par le canal du conseil, à la mise en application d’un acte législatif ou règlementaire qui, selon lui, serait contraire aux traités fondamentaux ou à un autre engagement international de la Confédération

L’opposition de l’État membre n’a pas pour effet de remettre en cause l’adoption de l'acte : il s’agit seulement de suspendre sa mise en application en attendant que le problème soit réglé (voir projet d’article [66-3]). L’acte subsiste juridiquement parlant, mais il n’est pas applicable.

Il appartiendra à la cour de justice de se prononcer éventuellement sur le bien-fondé de l’opposition, mais en ce qui concerne les actes législatifs comme les actes règlementaires, il semble qu’une décision du conseil, adoptée à la majorité qualifiée, et modulée pour tenir compte du cas particulier de l’État objectant, puisse suffire à lever la difficulté.

Ce pouvoir d’opposition exercé en conseil européen se rattache au projet d’article [33-1], relatif aux pouvoirs du conseil applicables à la confédération (voir projet d’article [33-1]).

e) À propos de certaines catégories d’actes juridiques confédéraux

i) Décisions ordinaires, décisions confédérales du conseil européen. Le terme décision est conforme à la tradition terminologique européenne (les termes décret et ordonnance relèveraient de la terminologie nationale ou fédérale).

L’acte législatif portera sur les opérations internes (et non intergouvernementales) de la confédération : c’est pourquoi le conseil confédéral, organe intergouvernemental, n’aura pas davantage l’initiative des actes législatifs que des actes règlementaires. Tout État membre pourra néanmoins s’opposer en conseil à la mise en application d’un acte législatif ou règlementaire qui lui paraîtrait avoir pour effet de modifier les traités fondamentaux (voir projet d’article [66-3]). Il appartiendra ensuite à la cour de justice de se prononcer si la question lui est soumise.

ii) Actes législatifs organiques. L’acte législatif organique est soumis à la procédure collective spéciale d’opposition citoyenne prévue dans le projet d’article [82-4] pour la raison qu’un tel acte touche toujours plus ou moins à l’application de la constitution, laquelle aura été ratifiée ou approuvée par référendum.

iii) L’acte législatif cadre pourra, quant à lui, renvoyer à une directive quasi législative (comme le prévoyait le défunt TCE sous la forme du règlement délégué), étant toutefois entendu que la délégation législative ne doit pas constituer un blanc-seing.

iv) Actes du président confédéral. C’est par une application (que certains pourront juger surannée) du principe de la séparation des pouvoirs que le président confédéral, autorité quasi exécutive, ne devrait pas se présenter en personne devant le parlement. De même, il s’abstiendra de communiquer directement avec un organisme subordonné à une institution, afin de ne pas court-circuiter celle-ci.

v) Directives, règlements. Les directives sont prises par la commission. L’appellation directive quasi législative remplacera l’expression règlement-loi des avant-projets précédents et l’expression règlement délégué du TCE. La directive (ordinaire) correspond à l’exercice des compétences constitutionnelles propres de la commission. Les autres institutions, organismes et organes confédéraux peuvent prendre des règlements.

vi) Obligations inscrites dans des actes législatifs (y compris des actes législatifs cadres). Elles pourront viser des organes confédéraux aussi bien que des États membres.

vii) Décisions du système juridictionnel : caractère obligatoire. Les arrêts et les jugements définitifs du Système juridictionnel s’imposent à tous : c’est là une des conséquences du principe de l’état de Droit (voir note [63]). Toutefois, afin d’éviter tout conflit entre le principe de la démocratie et celui de l’état de Droit, le système juridictionnel, s’il doit y avoir référendum, devra se prononcer sur la question d’inconstitutionnalité avant la tenue du référendum.

Il restera toujours à la collectivité des citoyens confédéraux la possibilité de modifier la constitution par proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif constitutionnel sur la base du projet d’article [13-4] à supposer que le système juridictionnel déclare le projet citoyen d’acte législatif inconstitutionnel.

[144] Concernant l’obligation de conformité d’un acte juridique à un acte antérieur de même niveau sauf dispositions contraires expresses de l’acte ultérieur, voir note [143c].

[145] Concernant le pouvoir de tout État membre de s’opposer à la mise en application d’un acte législatif ou règlementaire qui, selon lui, aurait pour effet de modifier les traités fondateurs, voir note [143d].

[146] Concernant la raison pour laquelle le conseil confédéral n’a pas l’initiative législative, voir note [143e-i].

[147] Concernant le traitement des modifications d’ordre rédactionnel éventuellement apportées par le parlement au projet d’acte législatif d’origine citoyenne, voir note [57c].

[148] Concernant les obligations inscrites dans des actes législatifs, voir note [143e-vi)].

[149] Concernant la portée des résolutions du parlement et de l’assemblée eurorégionale, voir note [107g].

[150] Concernant les communications du président confédéral avec les institutions et organismes confédéraux, voir note [112l].

[151] Recours pour inconstitutionnalité ou illégalité

a) Recours pour inconstitutionnalité. L’initiative du recours contre les actes législatifs est limitée au conseil, au parlement, à l’assemblée eurorégionale et à la commission.

La possibilité du recours citoyen pour inconstitutionnalité a été envisagée à l’occasion du présent avant-projet. Elle a été provisoirement écartée compte tenu du caractère intergouvernemental de la future confédération et de la difficulté matérielle d’ouvrir un tel recours à des centaines de millions de citoyens confédéraux. Mais il reste la proposition citoyenne de dépôt d’un acte législatif constitutionnel visant à abroger l’acte législatif contesté.

b) Recours pour illégalité. Par contre, la possibilité de recours contre un acte règlementaire de la commission ou de la BCE est ouverte à toute personne physique ou morale. Parallèlement, les organes constitutionnels peuvent intervenir dans le cadre de leurs pouvoirs ou attributions : ainsi les États membres en conseil pourront s’opposer à la mise en application de tout acte règlementaire affectant le droit confédéral résultant des traités, tandis que le parlement veillera à ce que la commission et la BCE exercent leur pouvoir règlementaire conformément à la législation (création d’une commission parlementaire spéciale ?).

[152] Les agents de la future confédération européenne : catégories, régimes applicables, redditionalité et responsabilité

a) Les membres du conseil confédéral, organe intergouvernemental, représentent les États membres souverains au plus haut niveau. Même si, collectivement, le conseil est un organe confédéral, ses membres, pris individuellement, sont des agents confédéraux d’une catégorie tout à fait spéciale qui justifie leur immunité absolue par rapport à la confédération et à ses organes. Par contre, ils n’auront pas accès au tribunal administratif (non plus que les agents politiques).

b) Les régimes spéciaux applicables aux agents confédéraux politiques et juridictionnels (président confédéral, médiateur, président de la cour de justice, juges, membres de la procurature) doivent avoir en vue l’intérêt de la confédération et non l’intérêt personnel des agents. (On rappellera, pour ce qui est de la France, que le régime spécial de non-responsabilité et d’inviolabilité des représentants du peuple a sa source dans un arrêté pris par l’Assemblée nationale au premier jour de son existence, le 23 juin 1789).

c) La procédure spéciale de constatation par le parlement d’un manquement grave aux devoirs de la charge correspondrait, pour les agents politiques confédéraux, à la mise en jeu de la responsabilité disciplinaire pour les agents exécutifs et juridictionnels. Cette procédure de constatation parlementaire ne se substituera pas à la mise en jeu de la responsabilité pénale ou civile de l’agent : la justice pénale ou civile suivra son cours parallèlement sous réserve des conditions arrêtées par voie d’acte législatif (voir projets d’article [78-3]), étant entendu que les institutions, organes et organismes confédéraux en tant que tels ne seront pas pénalement responsables (voir article [79-1 et note [153]).

d) La Commission confédérale pourra fixer le régime disciplinaire des agents exécutifs par voie d’acte quasi législatif, ce qui impliquera un acte législatif de délégation du Parlement.

e) La confédération prendra à sa charge la réparation des dommages directs (préjudices donnant lieu à réparation en raison d’un lien de causalité étroit qui l’unit au fait dommageable : voir Vocabulaire juridique Cornu, note [2-30]), vérifiés et objectivement évalués, imputables à ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, même s’il apparaît que la responsabilité civile personnelle de l’agent est engagée (dans ce dernier cas, la confédération pourra se retourner contre l’agent).

f) Règlement des litiges entre la confédération et ses agents. L’avant-projet vise à rationaliser la procédure de recours au Tribunal administratif confédéral : voir note [130g].

[153] Redditionalité et responsabilité des agents confédéraux

La redditionalité consiste à rendre compte de ses actes aux autorités compétentes. Elle est à distinguer de la responsabilité, qui consiste à devoir assumer les conséquences de ses actes. Le terme redditionalité est relativement nouveau (on le trouve aussi sous la forme redditionnalité, avec deux n, mais la graphie par un seul n est préférée ici conformément aux recommandations du Conseil supérieur de la langue française – voir Remarque en tête du présent document).

Les représentants des États membres au conseil confédéral n’auront aucune redditionalité (ni responsabilité) vis-à-vis de la confédération : seulement à l’égard des institutions nationales compétentes.

Le président confédéral et le médiateur rendront compte au parlement, parce que c’est celui-ci qui les aura élus. Cette reddition des comptes pourra prendre la forme d’un rapport d’activité.

Le président de la cour de justice et le président de la cour des comptes rendent compte au président confédéral : cette solution paraît la plus conforme au principe de la séparation des pouvoirs.

[154] Principe de la non-responsabilité pénale de la confédération et de ses organes

Voici quelques années qu’en France (à l’image d’autres pays) on a institué la responsabilité pénale des personnes morales. Elle est ainsi formulée dans l’article 121-2 du Code pénal :

« Les personnes morales, à l'exclusion de l'État [pourquoi, d’ailleurs, « à l’exclusion de l’État » ?], sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7 et dans les cas prévus par la loi ou le règlement, des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants » (voir site Internet Légifrance, note [2-56]).

On justifie parfois cette violence faite à l’adage societas delinquere non potest (« Les personnes morales ne peuvent pas commettre d’infractions pénales ») au motif qu’une organisation est plus riche que ses agents et donc généralement mieux placée pour réparer effectivement les dommages liés à des infractions commises par les personnes physiques qui agissent en son nom.

Mais il aurait suffi de rendre les personnes morales civilement responsables des conséquences pécuniaires des infractions commises par leurs agents pour aboutir au même résultat sans contrevenir à un principe juridique essentiel.

Il n’est pas surprenant que d’après ce raisonnement des entreprises accusées, par exemple, de publicité mensongère se défendent occasionnellement en invoquant leurs « droits de l’homme » – en l’occurrence, leur « liberté d’expression » ; que le droit à la sûreté de la personne proclamé dans l’Article 3 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (voir note [2-9]) se transforme rapidement, même dans les pays dits « développés » (dont la France), en droit à la sécurité collective assorti de mesures répressives rétrogrades – policières et judiciaires ; que des organismes ou des conférences internationales, y compris à l’ONU, essaient (sans y être parvenus jusqu’à présent, heureusement) de faire passer pour de la « diffamation » la critique de dogmes ou symboles religieux ; ou que des sectes soient en tant que telles condamnées pour escroquerie, avec dissolution à la clé, ou des partis politiques dissous en raison d’infractions commises par leurs membres. Tout cela tend à légitimer le mécanisme odieux de la responsabilité collective.

Ce faisant, on oublie que seuls les êtres humains sont « doués de raison et de conscience » au sens de l’article premier de la Déclaration universelle des droits de l’homme.

Le présent avant-projet interdit expressément de traîner la confédération ou un organe confédéral sur le banc d’infamie.

[155] Concernant le dommage direct, voir note [152e].

[156] Les langues de la future confédération européenne

a) Pour ce qui est de la question linguistique dans l’Union européenne, on pourra se reporter aux échanges (à vrai dire peu approfondis, mais tout de même suffisamment représentatifs des préoccupations du public) qui ont eu lieu sur le site des débats Internet organisés par la commission de l’Union européenne (notamment sur les forums anglais et français) (voir note [2-48]).

b) La confédération assurera la complète et effective égalité d’utilisation de toutes ses langues officielles en fonction des besoins exprimés par les États membres et les eurorégions et des moyens disponibles.

Exemple : Si l’on suppose une réunion d’un organe confédéral à laquelle participeraient seulement des hellénophones, des hispanophones et des italophones, les services d’interprétation et de traduction se limiteront à l’espagnol, au grec et à l’italien sauf accord des participants sur l’emploi d’une ou plusieurs langues comme langues de travail commune.

Si ce premier organe soumet ensuite un texte à un autre organe composé d’anglophones, de germanophones et de lusophones, ce texte sera traduit en allemand, anglais et portugais, et débattu (interprétation) dans toutes ces langues, là aussi sauf accord des participants sur l’emploi d’autres langues de travail communes. Si le texte ainsi approuvé doit aller au parlement, il sera traduit dans toutes les langues du parlement – c’est-à-dire dans toutes les langues confédérales officielles (23 à l’heure actuelle), et le débat sera interprété dans toutes ces langues, à moins que le parlement convienne de n’utiliser que certaines langues.

La formule n’interdit pas d’utiliser une autre langue que sa langue officielle naturelle, mais elle n’en fait pas une obligation, et c’est ainsi qu’en attendant mieux le principe de l’égalité de traitement des langues officielles sera respecté.

La précision dans la mesure des moyens disponibles a été ajoutée dans le présent avant-projet. Elle vise notamment le cas des langues officielles qui serait désignées comme telles par l’assemblée eurorégionale : il appartiendrait aux régions de financer l’usage de ces langues dans les organes confédéraux.

En ce qui concerne les divers secrétariats confédéraux, la solution pourra varier d’un service à l’autre. Idéalement, tout fonctionnaire devrait pouvoir travailler, au moins à l’écrit, dans sa langue maternelle, cela afin de ne pas perdre en qualité, en temps ni en efficacité – ce qui arrive presque toujours quand on rédige dans une autre langue que la sienne. Cela suppose de la bonne volonté et des arrangements informels, car il serait matériellement impossible de faire traduire routinièrement les documents de travail internes des services de secrétariat.

c) Le seul moyen rationnel de régler définitivement le problème linguistique à l’échelle confédérale serait de s’entendre sur une vraie langue-pont qui permettrait à la fois d’opérer en toute efficience, d’assurer l’indépendance, l’égalité de traitement et le développement de toutes les langues naturelles de la confédération dans le respect effectif de la diversité, et de communiquer à moindres frais.

Les projets d’article [43-2] et [81], relatifs aux langues officielles des États membres et aux langues proposées par les eurorégions, n’interdiraient ni aux États ni aux eurorégions de désigner comme langue officielle supplémentaire de la confédération une langue-pont planifiée. Dans tous les cas, cette langue-pont devrait être universelle : une langue-pont intermédiaire « européenne » ne ferait qu’ajouter un étage aux langues existantes sans grande utilité, et il serait difficilement concevable de faire deux fois l’immense travail de mise en place d’une langue-pont.

L’espéranto vient naturellement à l’esprit car il a fait dans le passé l’objet de recommandations d’emploi de l’UNESCO (voir note [2-24]), et elle dispose de ressources pédagogiques et terminologiques complètes, y compris sur l’Internet. Cependant, toute concertation en la matière devrait commencer par l’essai de toutes les langues planifiées reconnues comme des candidates sérieuses, à savoir celles qui auront déjà produit suffisamment de textes pertinents en traduction et en original – notamment des traductions des traités et autres actes fondamentaux de l’Union –, sans exclure la possibilité de rationaliser encore la langue qui aurait été retenue, à supposer qu’on ne décide pas de passer à un système entièrement différent.

d) En attendant la solution idéale, un plurilinguisme bien conçu devrait donner à tout agent confédéral les moyens de rédiger les documents dans sa langue maternelle, en exigeant de lui en contrepartie un certain niveau de connaissance passive de plusieurs autres langues. Avec un peu de pratique, tout fonctionnaire de langue maternelle française devrait pouvoir lire et exploiter des textes écrits en espagnol, italien, portugais ou même roumain. De même, un fonctionnaire suédophone ne devrait pas se sentir démuni face à un texte allemand, anglais, danois, ou norvégien.

e) Un tel plurilinguisme exigerait par ailleurs de mettre rapidement au point des programmes et matériels de traduction assistée par ordinateur (TAO) et de traduction automatique dans toutes les langues officielles, et de développer les bases de données terminologiques et documentaires existantes.

Les systèmes de traduction automatique existants sont certes imparfaits mais ils permettent presque toujours de saisir le sens général d’un texte, quitte à obtenir une traduction plus précise si c’est utile.

Aux fins du présent projet on s’est servi notamment du programme de traduction automatique Google, disponible en ligne sur l’Internet (voir note [2-66]), qui permet d’ores et déjà de traduire quasi instantanément des documents rédigés dans la plupart des langues officielles de l’UE plus un certain nombre d’autres langues importantes.

Tout donne d’ailleurs à penser que les programmes de traduction automatique existants sont très améliorables à condition de recourir systématiquement aux compétences combinées d’informaticiens, de mathématiciens et de linguistes, ce qui est assez rare (mais voir point [g)] ci-après).

f) Une mesure ponctuelle à prendre dans l’optique du plurilinguisme, serait d’organiser les forums Internet confédéraux par sujet plutôt que par langue. Ce n’est malheureusement pas le cas des forums Démocratie-Dialogue-Débat de la Commission européenne (voir note [2-48]).

Les forums par langue ont des relents d’apartheid linguistique, alors que les forums multilingues par sujet mettent toutes les langues en contact, ce qui enrichit naturellement les échanges et, au minimum, familiarise tous les participants avec l’aspect physique de langues qui lui seraient totalement inconnues. Sur un forum multilingue, les utilisateurs monolingues peuvent continuer à fonctionner (lire et répondre) dans leur langue seulement : mais la simple juxtaposition des langues sur un même forum suffirait à favoriser le plurilinguisme passif – sans compter que les messages importants finiraient forcément par être traduits ou résumés dans d’autres langues, ne serait-ce qu’à l’occasion d’une réponse. La traduction automatique devrait trouver ici l’une de ses applications les plus concrètes.

g) Dans ce contexte, on signalera notamment les projets ou coopérations linguistiques suivants :

– Universal Networking Language (voir note 2-56)

– IAMLADP (voir note 2-57)

– JIAMCATT (voir note 2-58)

– Asian Speech Translation Advanced Research (A-Star) (voir note 2-59)

[157] actes législatifs organiques : procédure spéciale et questions à régler par cette voie

a) Les actes législatifs organiques ont valeur quasi constitutionnelle. Les conditions de leur préparation, de leur adoption, de leur application et de leur contrôle doivent donc être telles que ces actes ne puissent pas servir à circonvenir la lettre ni l’esprit de la constitution.

b) Procédure citoyenne spéciale d’opposition à la mise en application d’un acte législatif organique

La procédure d’opposition citoyenne a sa justification dans le caractère quasi constitutionnel des actes législatifs organiques, déjà mentionné plus haut. La procédure serait indéfiniment renouvelable.

À défaut de recueillir les cinq millions d’appuis nécessaires, il resterait la possibilité de recourir aux procédures de proposition citoyenne prévues dans le projet d’article [13-4 et 5b)] (dépôt d’un projet d’acte législatif d’abrogation assorti d’une demande de tenue d’un référendum).

c) Les actes législatifs organiques immédiatement nécessaires à l’application de la constitution devraient être préparés par les organes en place avant même l’entrée en vigueur de cette dernière.

[158] Majorité qualifiée au parlement : voir projet d’article [18-1-d-ii)].

[159] Révision de la constitution

a) Une procédure de révision spéciale est prévue, à l’exclusion expresse de toute autre. Le régime actuel de révision simplifiée version Lisbonne (article 48-6]) et TCE (article IV-44) se justifie par le fait que ces traités contenaient une abondance de dispositions opérationnelles (techniques) qui n’étaient pas de nature vraiment constitutionnelle et par conséquent se prêtaient mal aux lourdeurs de la procédure de révision ordinaire.

b) La procédure proposée dans le projet d’article [84]) comporte l’acceptation de la révision par référendum national dans toute la mesure du possible : c’est de simple logique, puisque les États membres auront accepté la future constitution dans les mêmes conditions.

Le caractère duel de la confédération (organisation d’États, mais aussi structure en cours de citoyennisation – voir note [3e]) concernant l’Union actuelle, explique que les États membres souverains puissent s’opposer en conseil confédéral à la mise en application de la révision.

[160] C’est en tant que représentante des collectivités locales de base que l’Assemblée générale aurait formellement l’initiative des actes législatifs constitutionnels. Pour ce qui est des autres actes législatifs et des actes règlementaires, elle pourrait utiliser le pouvoir général de recommandation que lui confère le projet d’article [43-1] du présent avant-projet.

[161] Notification de l’approbation de la révision constitutionnelle par chaque État membre. Cette procédure de notification est à mettre en parallèle avec la procédure de ratification des traités fondamentaux (la ratification n’est complète que lorsque l’instrument de ratification a été déposé auprès du gouvernement dépositaire).

La procédure de notification permettra aux États membres et aussi aux organes confédéraux de régler tout problème de dernière minute, et de maîtriser la date d’entrée en vigueur de la révision (à cette fin, ils pourront s’entendre pour déposer ensemble leurs notifications.

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