Le référendum d’initiative citoyenne
(populaire) en Suisse
par Jacques
Roman
(coordonnateur provisoire d’EUROCONSTITUTION.ORG)
I. LE CONTEXTE SUISSE
1. La pratique suisse du
référendum d’initiative citoyenne remonte à la constitution française du 6
messidor an I (24 juin 1793), proclamée par la Convention nationale juste après
la réincarnation de l’ex-évêché de Bâle en département français du
Mont-Terrible (pour la constitution de 1793, voir http://fr.wikisource.org/wiki/Constitut
... juin_1793#).
En effet, la constitution de
1793 (voir ses articles 58-60 et 115), adoptée par référendum mais jamais
appliquée vu que la Convention avait décrété le gouvernement provisoire
révolutionnaire en attendant le rétablissement de la paix, instituait la
soumission automatique aux assemblées de citoyens des projets de lois adoptées
par le Corps législatif (art. 59). Surtout – du point de vue qui nous concerne
ici –, elle instituait la demande de révision constitutionnelle d’initiative
citoyenne (article 115) : le Corps législatif devait convoquer les assemblée
primaires afin de décider de l’organisation éventuelle d’une convention
nationale constituante si, dans la moitié des départements, plus un, le dixième
des assemblées primaires de chacun d'eux demandaient la révision ou un
changement de la Constitution.
2. Lors du « Printemps des
peuples » de 1848, l’initiative populaire est formellement introduite en
Suisse, limitée à la possibilité d’une révision de la constitution.
3. Le mouvement s’est
régulièrement développé ensuite pour aboutir en 1874 au référendum facultatif
d’initiative citoyenne, et en 1891 à l’initiative populaire sous sa forme
moderne.
4. À l’heure actuelle, outre
le référendum obligatoire dans les cas prévus par la constitution, qui ne nous
concerne pas ici, la Suisse pratique deux formes de ce qu’on appelle couramment
en
– le référendum facultatif
(pour confirmer un texte déjà publié) ;
– la votation (référendum
faisant suite à une proposition constitutionnelle ou législative d’initiative
citoyenne).
5. Ces deux modalités
référendaires sont couvertes par les articles 138-142 de la constitution
fédérale suisse du 18 avril 1999 telle qu’ultérieurement révisée (voir http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/101.fr.pdf),
texte actualisé au 1er janvier 2011) et, pour leurs aspects parlementaires, par
la loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (voir http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/171.10.fr.pdf.,
chap. III, art. 96-106).
6. Pour le présent exposé,
notamment sa partie III, il a été fait largement usage des documents Wikipedia
suivants :
http://fr.wikipedia.org/wiki/Initiative_populaire_fédérale
http://hls-dhs-dss.ch/textes/f/F10386.php
http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9f%C
... facultatif
II. LE « RÉFÉRENDUM
FACULTATIF »
7. La procédure du référendum
facultatif consiste dans la possibilité pour tout citoyen de s’opposer à
l’entrée en vigueur d’un texte (loi, traité, arrêté) publié officiellement dans
la Feuille fédérale et de déclencher un référendum avec l’appui de 50
000 citoyens ayant le droit de vote ou de huit cantons.
8. Les textes des catégories
suivantes peuvent faire l’objet de ce référendum :
– loi fédérale – même une loi
fédérale déclarée urgente si sa durée de validité dépasse un an ;
– arrêté (décret) fédéral si
la constitution ou la loi le prévoient ;
– traité international qui 1)
est d’une durée indéterminée et n’est pas dénonçable; ou bien 2) prévoit
l’adhésion à une organisation internationale; ou bien 3) contient des
dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre
exige l’adoption de lois fédérales. (à noter que l’Assemblée fédérale (Parlement)
peut intégrer au traité soumis au référendum les modifications
constitutionnelles et réglementaires liées à la mise en œuvre du traité).
III. LA « VOTATION »
9. La votation fait suite à
une initiative populaire et peut prendre deux formes :
a) initiative tendant à
soumettre à votation populaire la révision totale de la constitution ;
b) initiative tendant à
soumettre à votation populaire la révision partielle de la constitution.
10. L’initiative populaire
tendant à la révision totale de la constitution se présente comme une proposition
en termes généraux. Sur les quatre propositions formulées depuis 1891,
aucune n’a été acceptée, et une seulement est parvenue au stade de la votation
(voir http://fr.wikipedia.org/wiki/Initiative
... %C3%A9rale pour plus de détails).
11. Par contre, les
propositions tendant la révision partielle de la constitution sont relativement
nombreuses et ont réussi dans la proportion d’environ une sur dix. C’est la
procédure applicable à cette catégorie d’initiative qui est la plus
instructive.
A. La procédure applicable à
l’initiative populaire tendant à la révision partielle de la constitution
12. Elle se déroule comme suit
:
1) Un comité d’initiative
rédige le texte de la proposition faisant l’objet de l’initiative et le dépose
la Chancellerie fédérale.
a) Théoriquement réservée à la
révision de la constitution, l’initiative populaire peut en pratique, depuis
assez longtemps, porter sur des propositions législatives par nature (exemple :
la proposition relative à l’interdiction de la construction de minarets,
approuvée par le peuple le 29 novembre 2009 – voir section E ci-après).
Il est cependant possible de
soutenir que, sur le plan formel du moins, ces propositions sont de nature
constitutionnelle dans la mesure où elles se traduisent par de nouvelles
dispositions de la constitution.
b) La proposition peut être
formulée en termes généraux ou comme un projet rédigé.
c) Dans la grande majorité des
cas, la proposition est sous la forme d’un projet rédigé. (Le projet rédigé ne
peut pas être modifié par le parlement (Assemblée fédérale, mais celui-ci peut
refuser le projet et lui opposer un contreprojet).
2) La Chancellerie fédérale
effectue l’examen préliminaire (premier contrôle formel) : elle peut
notamment modifier le titre de l’initiative (décision susceptible de recours
devant le Tribunal fédéral). À ce stade, elle fixe la date limite pour
la récolte des signatures. Elle vérifie aussi la concordance des
versions linguistiques.
3) Si l’examen donne un
résultat positif, la Chancellerie fédérale publie l’initiative et les
renseignements connexes dans la Feuille fédérale.
4) Pour aller plus loin, il
faut que 100 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote signent la
proposition dans le délai imparti (18 mois à compter de la publication de
l’initiative dans la Feuille fédérale ;
5) Les listes de signatures
sont déposées en une seule fois à la Chancellerie fédérale par le comité
d’initiative ;
6) La Chancellerie valide
les listes de signatures ainsi déposées et constate s’il y a lieu l’aboutissement
de l’initiative populaire. La décision de non-aboutissement est susceptible
de recours devant le Tribunal fédéral ;
7) L’initiative et les listes
de signatures sont transmises au Conseil fédéral (gouvernement) ;
8) Le Conseil fédéral a un an
à compter du dépôt d’une initiative dont l’aboutissement a été constaté pour
adresser à l’Assemblée fédérale (parlement) un projet d’arrêté
fédéral accompagné des observations et des recommandations du Conseil
(rejet pur et simple, proposition modifiée dans le cas d’une proposition en
termes généraux, proposition alternative). Avant de se prononcer, le Conseil
organise généralement une procédure de consultation auprès des cantons, des
partis politiques, des ONG, etc.;
9) L’Assemblée fédérale,
comprenant le Conseil national (équivalent de l’assemblée nationale
française) et le Conseil des États (équivalent approximatif du Bundesrat
allemand) est saisie de l’initiative par le Conseil fédéral ;
a) L’Assemblée se prononce
d’abord sur la validité de l’initiative, qui, à ce stade, ne peut être annulée
que pour motif de droit. L'annulation pourra reposer sur les motifs suivants :
– non respect de l'unité de
forme (l'initiative populaire fédérale ne peut être que conçue en termes
généraux ou rédigée) ;
– non respect de l'unité de
matière (il doit y avoir rapport intrinsèque entre les différentes parties
d'une initiative) ;
– transgression grave d'une
norme impérative du droit international (c’est-à-dire, d’une règle de droit
s’imposant à tous les États) ;
– irréalisme (cette règle a
été jugée « tellement évidente » par le Conseil fédéral qu'elle n'a pas été
strictement écrite dans la loi).
10) L’Assemblée a 30 mois à
compter du dépôt de l’initiative pour prendre un arrêté fédéral soumettant
officiellement au peuple et aux cantons l’initiative originelle telle qu’elle
figure sur les listes de signatures, avec ses recommandations de vote et ses
propositions de rechange ;
a) L’acceptation est, dans le
cas d'un initiative en termes généraux, assortie la plupart du temps de
propositions de modification ;
b) L’Assemblée peut présenter
un contreprojet. Ce contreprojet peut-être direct (proposition de
modification de la constitution) ou indirect (par exemple, un projet de
loi en rapport avec l’initiative mais qui ne sera pas lui-même soumis à
votation. Tout cela se fait par voie d’arrêté. Le contreprojet de l’Assemblée
fédérale peut être attaqué par voie de référendum ;
c) Dans le cas d’une initiative
en termes généraux, si l’Assemblée refuse purement et simplement cette
initiative, elle la soumet au vote du peuple dans les 10 mois à compter de la décision
de refus pour décider s’il faut lui donner suite. Si elle approuve
l’initiative, elle rédige la modification constitutionnelle correspondant à la
proposition. Le texte de l’Assemblée fédérale doit alors être soumis là
votation populaire et cantonale dans les 30 mois suivant sa rédaction ;
d) Dans le cas d’une
initiative rédigée, l’Assemblée soumet à votation populaire et cantonale le
texte de la proposition tel qu’il figure sur les listes de signature avec sa
recommandation (acceptation, rejet) et éventuellement son contreprojet. Il y a
eu seulement deux cas d’initiative rédigée jusqu’à présent ;
e) Si les deux chambres de
l’Assemblée fédérale sont en désaccord sur le refus ou le rejet, ou après une
période de deux ans suivant le dépôt de l’initiative, on considère qu’il y a
refus du parlement et la proposition populaire est soumise à votation populaire
dans la même teneur que sur les listes de signatures. Si les deux chambres
proposent des textes différents, les deux textes sont soumis à votation
populaire (le cas ne s’est jamais produit) ;
11) Le Conseil confédéral a 10
mois à compter de la décision de l’Assemblée fédérale pour fixer la date de
la votation. Celle-ci est fonction des propositions de l’Assemblée et doit
répondre à certains principes (exhaustivité, objectivité, transparence et
proportionnalité).
B. Majorités requises
13. Les actes soumis au vote
du peuple sont acceptés à la majorité des votants.
14. Les actes soumis au vote
du peuple et des cantons sont acceptés lorsque la majorité des votants et la
majorité des cantons les approuvent.
15. Le vote du canton
correspond au résultat du vote populaire dans ce canton (les cantons ont une
voix, sauf les cantons d’Obwald, de Nidwald, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne,
d’Appenzell Rhodes-Extérieures et d’Appenzell Rhodes-Intérieures, qui comptent
chacun pour une demi-voix).
C. Retrait de l’initiative
16. Une majorité des membres
du comité d’initiative peut, à partir du moment où une initiative populaire
fédérale est déposée à la Chancellerie fédérale et jusqu'à une dizaine de jours
avant fixation de la date de votation par le Conseil fédéral, demander, par
écrit, le retrait de l’initiative. La décision est publiée dans la Feuille
fédérale.
D. Aspects techniques : le
vote électronique
17. Depuis 2001, la Confédération suisse procède à des essais
de vote électronique (Internet) qui se sont jusqu’à présent révélés
satisfaisants. Concernant les modalités et les résultats, on se reportera aux
publications électroniques officielles suivantes :
http://www.admin.ch/ch/f/ff/2006/5205.pdf
(gouvernement fédéral)
http://www.ge.evoting (canton de Genève)
E. Un cas concret :
l’initiative populaire tendant à l’interdiction de la construction de minarets
[http://fr.wikipedia.org/wiki/Initiative_populaire_%C2%AB_Contre_la_construction_de_minarets_%C2%BB]
18. La procédure s’est
déroulée comme suit :
1) La question a commencé de
se poser début 2006 avec le refus des autorités de Wangen (Soleure) d’autoriser
la construction d’un minaret. Un comité d’initiative, dit « Comité
d’Egerkingen » (composé essentiellement de parlementaires [http://www.minarets.ch/08.html]),
rédige une initiative populaire « contre la construction de minarets » tendant
à ajouter à la constitution fédérale l’interdiction de la construction de
minarets. Les quatre minarets existants ne sont pas concernés [http://www.swissinfo.ch/fre/politique_suisse/votations/novembre_2009/detail/Le_minaret_de_la_discorde.html?cid=167592].
2) Le 10 avril 2007, la liste
de signatures à l’appui l’initiative populaire fédérale « contre la
construction de minarets » est déposée à la Chancellerie fédérale [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2007/3045.pdf].
3) Le 17 avril 2007, la
Chancellerie fédérale constate au terme de l’examen préliminaire que la liste
de signatures satisfait, quant à la forme, aux exigences de la loi, décide que
sa décision sera publiée le 1er mai à la Feuille officielle. et fixe la date
limite de la récolte des signatures au 1er novembre 2008 [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2007/3045.pdf].
4) Le 1er mai 2007 : lancement
de la campagne de récolte des signatures [http://www.minarets.ch/01.html].
5) Le 8 juillet 2008, le
comité d’initiative dépose à la Chancellerie fédérale l’initiative populaire
accompagnée de 114 895 signatures attestées par les communes.[http://www.minarets.ch/].
6) Le 28 juillet 2008, la
Chancellerie fédérale constate l’aboutissement de l’initiative populaire. 113
540 signatures sont déclarées valables [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2008/6259.pdf].
7) Le 27 août 2008, par
message très détaillé adressé à l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral soumet
le projet d’arrêté fédéral relatif à l’initiative [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2008/6971.pdf],
avec recommandation de rejet de l’initiative sans contreprojet. [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2008/6923.pdf].
8) Le 12 juin 2009,
l’Assemblée fédérale (le parlement, composé du Conseil national et du Conseil
des États) adopte l’arrêté fédéral déclarant l’initiative valable et disposant
qu’elle sera soumise au vote du peuple et des cantons, avec recommandation à
ces derniers de rejeter l’initiative [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2009/3903.pdf].
9) Le 30 juillet 2009, le
Conseil fédéral fixe la date de la votation au 29 novembre 2009 [http://www.admin.ch/ch/f/ff/2009/5143.pdf].
10) Le 29 novembre 2009, le
peuple et les cantons acceptent l’initiative populaire [http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20091129/index.html].
19. Par la suite, le 19 mai
2010, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a jugé recevable en la
forme une requête dirigée contre la nouvelle disposition constitutionnelle et
demande à la Suisse de soumettre, le 15 septembre 2010 au plus tard, ses
observations quant à la recevabilité et quant au fond.
20. Le 15 septembre 2010, le
représentant du gouvernement suisse a conclu dans ses observations adressées à
la CEDH à ce que la Cour déclare les deux requêtes irrecevables : le
gouvernement suisse estime que les requérants ne sont pas victimes d’une violation
de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), puisqu’ils ne se sont
vu refuser aucune demande de construction d’un minaret, et que même en
admettant le contraire il restait que les voies de recours prévues par le droit
national suisse n’avaient pas été épuisées, ce qui interdit de saisir la Cour.
Celle-ci a également reçu des observations de tierces parties.
IV. LES ENSEIGNEMENTS À TIRER
DE L’EXPÉRIENCE SUISSE
21. En résumé, la Suisse
pratique depuis 1874 le référendum facultatif {possibilité pour 50 000 citoyens
de +demander que soient soumis au référendum des lois ou traités dans le délai
de 100 jours à compter de leur publication), et depuis 1891 ce qu’elle appelle
l’initiative populaire (possibilité pour 100 000 citoyens de proposer une
révision constitutionnelle ou législative qui sera obligatoirement soumise au
référendum si l’initiative aboutit).
22. Ces deux procédures
correspondent effectivement à ce qu’on appelle couramment en
23. Depuis 1891, date de la
mise en place de l’initiative populaire, le peuple suisse a rejeté environ 90 %
de ces initiatives.
D’un côté, on peut trouver
inefficace de déranger le peuple pour des résultats aussi minces, et l’on peut
estimer que les procédures de la démocratie représentative sont à la fois plus
performantes et beaucoup moins coûteuses. D’un autre côté, l’échec d’un
référendum d’initiative populaire ne signifie nullement que ce référendum
lui-même et surtout les débats qui l’ont précédé soient inutiles : on peut
considérer que dans tous les cas le référendum constitue un exercice salutaire
de démocratie participative dont il est possible d’améliorer l'efficacité.
24. De l'expérience suisse,
riche et instructive, on peut retirer au moins deux idées :
– Valoriser le RIC en
structurant la composante proposition citoyenne (autrement dit le débat public
préalable au vote lui-même) de manière à mieux filtrer les propositions
citoyennes et éliminer dès ce stade les propositions dénuées d’intérêt ;
– Exploiter les ressources des
nouvelles techniques électroniques et de l’Internet au stade du débat public et
au stade et du vote : là encore, la Suisse offre ici des exemples en grandeur
nature, puisque depuis 2000 environ elle procède à des expériences apparemment
réussies de vote électronique (ainsi dans le cas des minarets : voir http://www.ge.ch/chancellerie/communiqu
... 091105.asp).
25. Ces deux idées,
incidemment, sont à la base des projets d’article d’EUROCONSTITUTION.ORG
relatifs au système confédéral de cyberconsultation publique et à la
proposition citoyenne de dépôt d’un projet d’acte législatif au parlement,
proposition assortie ou non d’une proposition citoyenne de tenue d’un
référendum [voir http://www.euroconstitution.org,
projet d’article [13] du projet de constitution].
Les 15/30 janvier 2011